III OSK 2515/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 640/24 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] z dnia 26 lutego 2020 r. nr SOC/2019-2020/628 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] na rzecz K.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 640/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, ze skargi K. B. (dalej także jako: "skarżąca") na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] (dalej także jako: "organ odwoławczy", "Odwoławcza Komisja Stypendialna", "skarżąca kasacyjnie") z dnia 26 lutego 2020 r., znak: SOC/2019-2020/628 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim – zasądził od Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] na rzecz K. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Odwoławcza Komisja Stypendialna [...] decyzją z dnia 26 lutego 2020 r., nr SOC/2019-2020/628, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668, z późn. zm., dalej: "p.s.w.n.") oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i § 7 ust. 2 Regulaminu świadczeń dla studentów [...] wprowadzonego zarządzeniem nr 121/2019 Rektora [...] z dnia 30 września 2019 r. oraz Komitetu nr 5/2019 z dnia 6 listopada 2019 r. Prorektora ds. Studenckich i Kształcenia (dalej: "Regulamin"), utrzymała w mocy decyzję Komisji Stypendialnej [...] (dalej: "Komisja Stypendialna" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 16 grudnia 2019 r., nr SOC/2019-2020/601 wydaną w sprawie odmowy skarżącej przyznania stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości z tytułu zakwaterowania w domu studenckim lub obiekcie innym niż dom studencki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazała, że Komisja Stypendialna prawidłowo odmówiła skarżącej przyznania podwyższonego stypendium socjalnego z uwagi na przekroczenie dochodu netto na osobę w rodzinie, tj. kwoty 1.051,70 zł. Nie można bowiem utracić dochodów matki studentki w związku z zaprzestaniem działalności gospodarczej w dniu 1 lutego 2019 r. oraz rozpoczęciem w dniu 22 stycznia 2019 r. działalności gospodarczej przez jej ojca. Z danych z CEiDG wynika, że zarówno u matki, jak i ojca studentki działalność gospodarcza figuruje pod tym samym adresem, także profil tej działalności jest tożsamy. W związku z tym dochód netto na członka w rodzinie w 2018 r. w kwocie 1.364 zł został wyliczony prawidłowo. Komisja Stypendialna podejmując decyzję powołała się na § 21 Regulaminu, w którym wskazano, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, wnioskodawca lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli działalność gospodarczą. Z ww. regulacji wynika, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się w przypadku ponownego rozpoczęcia działalności w okresie 3 miesięcy licząc od dnia utraty dochodu, przez członka rodziny, wnioskodawcę lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego. Odwoławcza Komisja Stypendialna podniosła, że skarżąca w odwołaniu powołuje się na okoliczność, że zarówno działalność gospodarcza prowadzona wcześniej przez matkę, jak i działalność prowadzona obecnie przez ojca jest przypisana konkretnej osobie - właścicielowi i ponosi ona odpowiedzialność za wszelkie zobowiązania firmy. Zdaniem organu odwoławczego, przepis, na którym oparła się Komisja Stypendialna ma zastosowanie do całej rodziny, a w tym wypadku mamy do czynienia z tożsamością prowadzonej działalności gospodarczej co do miejsca i jej przedmiotu, a dodatkowo rodzice studentki pozostają w małżeńskiej wspólności majątkowej. Mimo zmiany właściciela, działalność gospodarcza jest ta sama, a nowy właściciel jest członkiem tej samej rodziny. W tej sytuacji powołany § 21 Regulaminu odnosi się łącznie do całej rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. zakwestionowała decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] z dnia 26 lutego 2020 r., nr SCO/2019-2020/628 wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca stwierdziła, że Komisja Stypendialna wydając w dniu 16 grudnia 2019 r. decyzję odmowną wyliczyła dochód rodziny opierając się tylko na dochodach otrzymanych w 2018 r., nie uwzględniając wnioskowanej utraty dochodu i uzyskania nowego, co skutkuje tym, że dochód na jednego członka rodziny przekracza kryterium uprawniające do przyznania stypendium socjalnego. Komisja poinformowała, że nie uznała utraty dochodu, gdyż działalność została ponownie założona w okresie 3 miesięcy od zamknięcia, pod tym samym adresem i o takim samym profilu działalności, a prowadzący ją kolejno rodzice pozostają w ustawowej wspólności majątkowej. W jej ocenie dochód rodziny nie został prawidłowo wyliczony. Przepis § 21 Regulaminu należy rozpatrywać w stosunku do każdej osoby w rodzinie oddzielnie. W przypadku zatem, gdy osoba prowadząca działalność, a następnie wykreślająca ją, jeżeli w okresie 3 miesięcy ponownie zarejestruje działalność, to wówczas przepisu o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się. Z dokumentów przedłożonych do wniosku jednoznacznie wynika, że jej matka, która do 31 stycznia 2019 r. prowadziła działalność gospodarczą ponownie jej nie zarejestrowała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 720/20 oddalił skargę K. B. na opisaną na wstępie decyzją. Sąd wskazał, że z analizy § 21 Regulaminu wynika, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się w przypadku ponownego rozpoczęcia działalności w okresie 3 miesięcy licząc od dnia utraty dochodu, przez członka rodziny, wnioskodawcę lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego. Sformułowanie "utracili dochód z tych tytułów" oraz "rozpoczęli działalność gospodarczą" odnosi się do wszystkich osób w rodzinie. Celem przyznania stypendium socjalnego jest pomoc finansowa studentom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Ustalając zatem zdolność finansową studenta prawodawca posłużył się kryterium dochodu netto na osobę w rodzinie. Chodzi tu o dochód uśredniony, czyli taki, który staje się udziałem wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnych gospodarstwie domowym. Uszczuplenie dochodów rodziny będzie miało wpływ na ocenę sytuacji materialnej studenta. Stosując wykładnię celowościową powołanego przepisu należy podzielić stanowisko organu, bowiem w przyjętym do ustalenia średniego dochodu na członka rodziny okresie nie doszło do obniżenia dochodów rodziny poniżej wartości uzasadniającej przyznanie świadczenia. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że skoro w tym samym miesiącu (styczniu 2019 r.), w którym matka skarżącej zamknęła działalność gospodarczą ojciec ją rozpoczął, a miejsce prowadzenia obu działalności jest tożsame ([...]), a także przedmiot działalności jest tożsamy ([...]) prowadzony pod nazwą [...] (sklep, przedsiębiorstwo), co wynika z CEiDG, nie można mówić o utracie dochodu. W tej samej bowiem rodzinie jest prowadzona tożsama działalność gospodarcza, a rodzice skarżącej pozostają w małżeńskiej wspólności majątkowej. Trzeba mieć na względzie, że do majątku wspólnego małżonków należą m.in. pobrane wynagrodzenie za pracę i dochody z innej działalności zarobkowej każdego z małżonków oraz dochody z majątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków. Oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym. Obowiązek ten obejmuje w szczególności udzielanie sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego, o wykonywaniu zarządu majątkiem wspólnym i o zobowiązaniach obciążających majątek wspólny. Co do zasady, każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym. W tych okolicznościach likwidacja działalności, gospodarczej przez jednego z rodziców skarżącej i rozpoczęcie prowadzenia tożsamej działalności przez drugiego z rodziców nie wywołuje skutków faktycznych w sferze dochodowej rodziny skarżącej. Tym samym nie doszło, w rozumieniu powołanego § 21 Regulaminu, do utraty dochodu przez członków rodziny w okresie dłuższym niż 3 miesiące, bowiem z tego samego tytułu rodzina skarżące stale uzyskuje dochody. Z tych względów Sąd przyjął, iż Odwoławcza Komisja Stypendialna zasadnie decyzją z dnia 26 lutego 2020 r. utrzymała w mocy decyzję Komisji Stypendialnej z dnia 16 grudnia 2019 r. o odmowie przyznania skarżącej żądnego stypendium socjalnego. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżyła go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 3610/21, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 720/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] na rzecz K. B. kwotę 377 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA podniósł, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie § 2 pkt 2 ww. przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. I taka też sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Z art. 86 ust. 2 i 3 p.s.w.n. wynika, że Odwoławcza Komisja Stypendialna jest organem, który posiada kompetencję do wydawania decyzji w przedmiocie przyznania studentom pomocy materialnej. Kompetencje te potwierdzone zostały w regulaminie świadczeń dla studentów [...] (por. § 7 Regulaminu). Legitymacja Odwoławczej Komisji Stypendialnej do działania w charakterze strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest więc następstwem ustrojowego umocowania jej do wydawania decyzji administracyjnych w wyżej podanym zakresie i jest potwierdzona postanowieniami art. 32 p.p.s.a. W niniejszej sprawie w imieniu Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...], a więc organu będącego stroną niniejszego postępowania, występowała r.pr. [...], której pełnomocnictwa udzielił Rektor [...] "do reprezentowania [...] w postępowaniach sądowych i administracyjnych oraz do występowania przed innymi organami orzekającymi w granicach określonych w art. 91 k.p.c.". Z pełnomocnictwa przedłożonego do akt niniejszej sprawy nie wynika więc, aby ww. pełnomocnik był umocowany do działania w imieniu Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...]. Przy czym organ od początku postępowania sądowego był reprezentowany przez ww. pełnomocnika i wszystkie działania organu były dokonane właśnie przez niego. W zarządzeniu o wyznaczeniu rozprawy zarówno organ, jak i ww. pełnomocnik zostali poinformowani, że pełnomocnictwo przedłożone do akt sprawy zostało udzielone r.pr. [...] przez Rektora [...], a nie przez występujący w sprawie organ – Odwoławczą Komisję Stypendialną [...]. Zarządzenie to zostało doręczone ww. pełnomocnikowi oraz organowi, na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 14 lutego 2024 r. nikt w imieniu organu się nie stawił. Zatem nieprawidłowe umocowanie ww. pełnomocnika nie zostało w niniejszej sprawie w żaden sposób konwalidowane i spowodowało nieważność postępowania przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. NSA uchyliło zaskarżony wyrok i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądziło koszty postępowania. Wobec powyższego, po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 marca 2024 r. Odwoławcza Komisja Stypendialna [...] została wezwana do nadesłania pełnomocnictwa udzielonego r.pr. [...] przez Odwoławczą Komisję Stypendialną [...], do reprezentowania organu przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi – w terminie 7 dni. W odpowiedzi na wezwanie adw. [...], działająca z substytucji r.pr. [...], przy piśmie procesowym z dnia 28 marca 2024 r. przedłożyła pełnomocnictwo dla r.pr. [...] udzielone przez Rektora [...], obejmujące swym zakresem działanie w imieniu Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] oraz pełnomocnictwo substytucyjne. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 640/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim – zasądził od Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] na rzecz K. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, Odwoławcza Komisja Stypendialna zaskarżając go w całości i zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a.: a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię, a mianowicie art. 86 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 w zw. z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz art. 3 i art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania stypendium socjalnego skarżącej, które w ocenie Organu nie spełnia przesłanek do jego przyznania; b. naruszenie przepisów prawa materialnego § 21 Regulaminu Świadczeń dla Studentów [...] poprzez jego nie zastosowanie skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania stypendium socjalnego skarżącej, które w ocenie Organu nie spełniała przesłanek do jego przyznania; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 21 Regulaminu Świadczeń dla Studentów [...] poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechania ustaleń własnych przez Sąd w zakresie, czy przy ustalaniu stypendium Organ winien stosować przepisy dotyczące utraty dochodów do dwóch różnych osób, w przypadku gdy jedna z nich kończy działalność gospodarczą a druga rozpoczyna tożsamą działalność gospodarczą. Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne Odwoławcza Komisja Stypendialna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotą niniejszej sprawy jest § 21 Regulaminu świadczeń dla studentów [...] i jego interpretacja przy zastosowaniu przez Organ przy wydawaniu ponownej decyzji w niniejszej sprawie, przy jednoczesnym uwzględnieniu art. 86 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 2 i 3 w zw. z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz art. 3 i art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd nie wypowiedział się w zakresie istoty powstałego problemu interpretacyjnego przez Strony, czy skoro matka studentki zamknęła działalność gospodarczą, a ojciec rozpoczął, przy czym miejsce prowadzenia działalności oraz jej przedmiot jest tożsame należy zastosować przy wydawaniu decyzji przepisy o utracie dochodu wynikające z § 21 Regulaminu świadczeń dla studentów [...]. Dalej wskazano, że osią sporu w sprawie nie jest prawidłowe bądź też nieprawidłowe wyliczenie matematyczne przez Organ wysokości dochodu przypadającego na członka rodziny ale właśnie interpretacja § 21 Regulaminu Świadczeń dla Studentów [...] przez Organ, który uznał, że skoro w tym samym miesiącu (styczniu 2019 roku), w którym to matka studentki zamknęła działalność gospodarczą, ojciec ją rozpoczął, a miejsce prowadzenia obu działalności jest tożsame, a także przedmiot działalności jest tożsamy , to nie można mówić o utracie dochodu. Wskazanie matematycznego wyliczenia nie wpłynie na istotę sporu, bowiem istotą jest ustalenie w sprawie czy likwidacja działalności gospodarczej przez jednego z rodziców studentki i rozpoczęcie prowadzenia tożsamej działalności przez drugiego z rodziców wywołuje bądź nie wywołuje skutków faktycznych w sferze dochodowej rodziny studentki. Strony postępowania są świadome, że różnica w wyliczeniu dochodów pomiędzy nimi i spór powstały w tym zakresie wynika z różnic w interpretacji § 21 Regulaminu Świadczeń dla Studentów [...] tj. czy doszło do utraty dochodu przez członków rodziny studentki w okresie dłuższym niż 3 miesiące, w sytuacji gdy z tego samego tytułu rodzina uzyskuje stałe dochody od innego członka rodziny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Wskazać należy, że organ, rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może bowiem prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, ponieważ to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb danego postępowania ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. Celem postępowania administracyjnego jest przede wszystkim zapewnienie realizacji norm materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne a postępowanie cywilne – porównanie funkcji i zasad (w:) Prawo – administracja – obywatele, Białystok 1997, s. 30). Postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu stosowania prawa, który urzeczywistnia normy prawa materialnego i procesowego. Obowiązkiem organu, który postępowanie prowadzi, jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej. Postępowanie administracyjne jest więc sekwencją czynności zmierzających do rekonstrukcji stanu faktycznego, a następnie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy proceduralne normują tok czynności procesowych, podmioty w nich uczestniczące oraz ich prawa procesowe, a także przewidują skutki naruszenia procedury. Procedura powinna zatem gwarantować prawo do rzetelnego postępowania z punktu widzenia ochrony interesów podmiotu administrowanego, a jednocześnie być skutecznym narzędziem w działaniu administracji publicznej, służącym procesowi stosowania prawa w ramach istniejących procedur. Wskazuje się, że postępowanie administracyjne ma być pragmatyczne, to znaczy powinno ono toczyć się sprawnie, szybko, oszczędnie, przy ograniczeniu czynności do niezbędnego minimum, z jednoznacznym ukierunkowaniem w celu uzyskania określonego efektu (J. Wegner-Kowalska, Idea pragmatyzmu w postępowaniu administracyjnym, w: Aksjologia prawa administracyjnego, t. 1, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 965 i n.). Jednocześnie organ prowadzący postępowanie musi udzielić odpowiedzi na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia przedmiotu tego postępowania. Pragmatyzm procedury administracyjnej nie może bowiem przesłaniać obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia danej sprawy – czyli takich, które mają znaczenie prawne z punktu widzenia rozstrzygnięcia w danej sprawie. Prowadząc postępowanie w konkretnej sprawie organ musi więc mieć na względzie owe dwie wartości. Niewątpliwie jednak pragmatyzm i sprawność postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego nie mogą odbywać się kosztem zasady prawdy obiektywnej – byłoby to zaprzeczeniem funkcji jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu (por. szerzej postanowienie NSA z 9 września 2005 r., FSK 1925/04). W konsekwencji, nie ulega najmniejszym wątpliwościom konstatacja, że obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego spoczywa na organach prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie, a nie na sądzie administracyjnym, jak mylnie twierdzi skarżący organ w swojej skardze kasacyjnej. Skarżący organ tego obowiązku nie dopełnił, mimo ze jest on warunkiem koniecznym prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Trafna zatem jest ocena prawna Sądu I instancji, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powinien wyjaśnić skarżącej sposób wyliczenia, który doprowadził go do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem poczynione przez organ odwoławczy ustalenia w zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości dochodu skarżącej, nie mogą polegać tylko na ogólnym podaniu wysokości dochodu. Konieczne jest przedstawienie szczegółowej operacji matematycznej, która legła u podstaw przyjęcie przez organy dochodu w wysokości przekraczającej próg do przyznania stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości. Prawidłowo więc Sąd I instancji ocenił, że dostrzeżone przez niego naruszenia wskazanych w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nakazującego sądowi administracyjnemu w takim wypadku uwzględnić skargę. Powyższe okoliczności przemawiają o bezzasadności skargi kasacyjnej, tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego przestają mieć w tym momencie jakiekolwiek znaczenie, gdyż rozważania w tym przedmiocie byłyby co najmniej przedwczesne, bowiem ustalenia, które poczyni organ ponownie rozpoznając sprawę mogą doprowadzić do zupełnie innych ustaleń dochodów skarżącej (studentki). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pochylił się na konstrukcją zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 21 Regulaminu Świadczeń dla Studentów [...], w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem analizowany zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na jego istotną wadliwość wykluczającą możliwość jego rozpoznania. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, co powoduje, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnosić się muszą do działania tego Sądu, a nie organów. Dla poprawności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez ten Sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy. Tymczasem, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów dotyczących samego postępowania administracyjnego, bez niezbędnego powiązania go z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie ustaleń własnych, co czyniło te zarzuty bezskutecznymi. W przypadku zarzutów procesowych w treści zarzutu należy wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów proceduralnych, natomiast uzasadnienie takiego zarzutu powinno wyjaśniać, jak przepis należało zastosować oraz przedstawić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Wypełnienie tych formalnych warunków jest niezbędne z tego powodu, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożona w sprawie skarga kasacyjna nie zawiera należytego uzasadnienia odnośnie do zarzutów procesowych, co oznacza, że nie odpowiada ona wymogom stawianym temu środkowi odwoławczemu określonym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przypomnieć przy tym należy, że to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, iż gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok byłby inny. Ten warunek nie został w przedmiotowej sprawie zrealizowany. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.