II OSK 556/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.J.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 438/21 w sprawie ze skargi D.J.-B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. nr WOA.7721.79.2021.MT w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 438/21, oddalił skargę D.J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 maja 2021 r., nr WOA.7721.79.2021.MT, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z 26 lutego 2021 r., nr NB.7355.34.2020, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożono na M.W. i E.W., obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego w razie potrzeby obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...], na działce nr [...], zrealizowaną w oparciu o uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 979/19, decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 1 października 2019 r. (znak IR-IV.771.354.2018.6) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krotoszyńskiego z 5 sierpnia 2019 r. nr 628/2019 (znak ArB.6740.1.476.2018) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w K. przy ul. [...], na działce nr [...]. Sąd pierwszej instancji za nieusprawiedliwione uznał dążenie skarżącej do wydania decyzji o nakazie rozbiórki zrealizowanej rozbudowy. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że stwierdzona przez sąd administracyjny wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza jeszcze, jak chce tego skarżąca, o niemożności ewentualnego zalegalizowania robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznego pozwolenia, których nie można uznać za samowolę i stosować art. 48 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, których celem jest zobowiązanie inwestora do dokonania czynności, które doprowadzą dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki. Kwestia zalegalizowania przedmiotowego budynku nie jest jeszcze przesądzona, a utrzymanie w mocy decyzji nakazującej przedstawienie projektu budowlanego zamiennego pozwoli jedynie organom nadzoru budowlanego na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w kwestii dopuszczalności zatwierdzenia takiego projektu budowlanego. Będzie to jednak uzależnione od spełnienia wymagań przewidzianych przepisami prawa budowlanego, na które wiążąco zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Po 979/19. W skardze kasacyjnej D.J., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła: - rażące naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegające na jego zastosowaniu; - rażące naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na jego niezastosowaniu. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie uwzględnieniu oceny prawnej oraz wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 979/19, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; - art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zwanej dalej p.u.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu odwoławczego rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł [wynagrodzenia pełnomocnika przed NSA - 240 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł]. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ kontrola prawidłowości stosowania lub wykładni prawa materialnego może być efektywnie przeprowadzona po stwierdzeniu, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne jednak, w podstawach kasacyjnych nie sformułowano zarzutów procesowych zmierzających do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że stan faktyczny jest bezsporny i organy obu instancji ustaliły go w sposób prawidłowy. Wbrew zarzutom kasacyjnym zaskarżony wyrok nie narusza dyspozycji art. 153 i art. 170 p.p.s.a., albowiem jego rozstrzygnięcie nie pozostaje w sprzeczności z wiążącą zarówno organy, jak i sądy, oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 7 sierpnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 979/19, którym uchylono zarówno decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 1 października 2019 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Krotoszyńskiego z 5 sierpnia 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...], na działce nr [...]. Wyrokiem tym Sąd Wojewódzki wyeliminował decyzję o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego z tego powodu, że nie zweryfikowano jej zgodności z wymogami warunków technicznych określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem. Było to konieczne, gdyż pomimo tego, że wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy dopuszczała możliwość budowy przy granicy działki nr [...], to wymagała, aby było to zgodne z przepisami odrębnymi. Sąd uznał zatem za niezbędne zweryfikowanie możliwości usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią w kontekście § 12 ust. 3 rozporządzenia. Wobec tego Sąd a quo trafnie skonstatował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Po 979/19 nie przesądził o wykonaniu robót budowlanych niezgodnie z prawem, w tym z przepisami technicznymi, ale stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest wadliwa. W tych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązujące do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, które rozpoczęło w istocie procedurę weryfikacji zgodności z prawem wykonanej rozbudowy i ewentualnego podjęcia czynności w celu doprowadzenia do takiego stanu. Nie potwierdziły się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., albowiem Sąd a quo przeprowadził kontrolę zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem i podjął rozstrzygniecie przewidziane przez przepisy p.p.s.a. W konsekwencji zaskarżonemu orzeczeniu nie można również przypisać naruszenia wynikowego przepisu art. 151 p.p.s.a., albowiem w okolicznościach sprawy przepis ten został zastosowany trafnie, stosownie do wyników oceny legalności zaskarżonych orzeczeń organów administracji publicznej. W niekwestionowanych okolicznościach faktycznych, z których wynika, że na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę zrealizowano rozbudowę budynku mieszkalnego o garaż i oddano go do użytkowania zanim pozwolenie na budowę zostało uchylone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego a postępowanie z wniosku o pozwolenie na budowę zostało umorzone ze względu na wykonanie robót, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uruchomiły procedurę naprawczą, której pierwszym etapem było wydanie decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W trakcie tego pierwszego etapu procedury naprawczej organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do zweryfikowania zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji przy uwzględnieniu wiążącego stanowiska Sądu Wojewódzkiego wyrażonego w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Po 979/19 co do konieczności zbadania zgodności wykonanych robót z § 12 ust. 3 rozporządzenia, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd a quo. W zależności od wyniku tej weryfikacji, organ nadzoru budowlanego wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 lub opartą na art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przy tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan przedmiotowej sprawy odpowiada okolicznościom, w których w jednolitym orzecznictwie sądowym za zasadne uznaje się odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako narzędzia umożliwiającego przywrócenie stanu zgodności z prawem, który utracono poprzez zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji następczo wyeliminowanej z obrotu pomimo tego, że przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), które zastosowano w niniejszej sprawie, nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. Zasadniczym celem bowiem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zatem obowiązek organu nadzoru budowlanego w tym postępowaniu polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Odnosi się to również do robót wykonanych na podstawie decyzji ostatecznej następczo wyeliminowanej z obrotu prawnego. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może bowiem polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko jest prezentowane orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 26 lipca 2013 r., II OSK 687/12, z25 lutego 2014 r., II OSK 2286/12, z 13 stycznia 2022 r., II OSK 461/19, z 11 maja 2022 r., II OSK 1429/19). Odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oznacza, że wdrożenie tego trybu do sytuacji innych niż tylko istotne odstępstwa od projektu nie stanowi naruszenia przypisywanego w skardze kasacyjnej. Takie odpowiednie stosowanie prowadzi do konstatacji, że nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, zobowiązanie inwestora w ujawnionych okolicznościach do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ten sposób przecież otwiera się możliwość weryfikacji zgodności z prawem wykonanej rozbudowy na podstawie dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego w postaci przywrócenia stanu zgodnego z prawem, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 Prawa budowlanego i wykluczać jego zastosowania do sytuacji odbiegających od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, które wymagają określonej interwencji nadzorczej. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie wszczęcie trybu naprawczego i wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiło realizację wskazanego celu. Po uchyleniu pozwolenia na rozbudowę wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Po 979/19 oraz po wydaniu przez Starostę Krotoszyńskiego decyzji z 30 grudnia 2020 r., nr 1086/2020, o umorzeniu postępowania z wniosku M.W. i E.W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która stała się ostateczna z dniem 19 stycznia 2021 r., konieczne było zweryfikowanie zgodności wykonanego obiektu z prawem. W obrocie prawnym nie można było pozostawić obiektu niemającego oparcia w legalnej dokumentacji. W takiej sytuacji należało uruchomić procedurę naprawczą, co prawidłowo uczyniły organy nadzoru budowlanego, a trafnie zaakceptował Sąd a quo stwierdzając legalności wydanych przez nie rozstrzygnięć. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.