III OSK 1294/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 478/21 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2020 r. nr 0201-IWK.0150.300.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Krajowej Izby Doradców Podatkowych na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 478/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej "WSA we Wrocławiu" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych (dalej "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej "organ II instancji" lub "organ") z dnia 28 grudnia 2020 r., nr 0201-IWK.0150.300.2020, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 11 lipca 2019 r., skierowanym do Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu (dalej "organ I instancji"), skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej w zakresie prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie załącznika do wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie tabelarycznej. Decyzją z dnia 12 września 2019 r., nr 458000-CWO.0150.12.2019.3, organ I instancji, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania organu o wykazanie, w jakim zakresie, w odniesieniu do wnioskowanej informacji publicznej, występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. Decyzją z dnia 11 października 2019 r., nr 0201-IWK.0150.103.2019, organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie organu lub nie wykaże, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, to organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie umorzyć postępowanie w tym zakresie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r., nr 458000-CWW.0150.2.2019.5, organ I instancji, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych określonych w załącznikach do wniosku w kolumnach: E, F, G, H, I tabel "dane ogólne" za lata 2015-2018 oraz we wszystkich kolumnach tabel "dane szczegółowe" za lata 2015-2018. Decyzją z dnia 5 lutego 2020 r., nr 0201-IWK.0150.31.2020, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organy obu instancji uznały, że skarżąca nie wykazał przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem nie uprawdopodobniła i nie wskazała, przed jakim konkretnie organem czy instytucją państwa zamierza wykorzystać i przedstawić wyniki swoich analiz, które powinny doprowadzić do usprawnienia działania państwa. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 151/20, WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji z dnia 5 lutego 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał w szczególności, że zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, którą można by ewentualnie uznać za próbę wypełnienia przez organ obowiązku wyczerpującego przedstawienia w decyzji odmownej powodów, dla których organ ten nie dostrzega spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – jest nazbyt ogólnikowa i w istocie nie dostarcza konkretnych argumentów, które mogłyby podważyć stanowisko, że w sprawie nie wystąpiła sporna przesłanka. Sąd I instancji wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie poczynienie ustaleń w zakresie posiadania dokumentów dotyczących postępowań kontrolnych i karnych skarbowych za okres od 1 stycznia 2015 r. do 28 lutego 2017 r., a także ponowna ocena spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w odniesieniu do informacji przetworzonej, którą organ I instancji jest w stanie sporządzić na podstawie dokumentów, jakie posiada, a których wcześniej nie udostępnił skarżącej. Decyzją z dnia 10 listopada 2020 r., nr 458000-CWW.0150.15.2020.2, organ I instancji, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 lipca 2019 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych określonych w załącznikach do wniosku w kolumnach: E, F, G, H, I tabel "dane ogólne" za lata 2015-2018 oraz we wszystkich kolumnach tabel "dane szczegółowe" za lata 2015-2018. Decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r., nr 0201-IWK.0150.300.2020, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organy obu instancji ponownie uznały, że skarżąca domaga się informacji przetworzonej, a nie wykazała, że żądane informacje jest w stanie realnie wykorzystać dla szczególnie istotnego interesu publicznego. Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. skarżąca wniosła do WSA we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję organu II instancji z dnia 28 grudnia 2020 r. z wnioskiem o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że wbrew twierdzeniom organu II instancji prawo dostępu do informacji publicznej ma stanowić instrument umożliwiający dokonywanie analizy funkcjonowania organów administracji skarbowej, w tym kontroli przestrzegania przez nie prawa, a określanie ograniczeń w tym zakresie należy do ustawodawcy, a nie do organów zobowiązanych do udostępnienia tej informacji. Skarżąca podniosła też, że wykazana możliwość zainicjowania zmian w sprawie (a w przekonaniu skarżącej nawet sama możliwość zidentyfikowania i nagłośnienia problemu wadliwej praktyki stosowania określonych regulacji przez organy administracji skarbowej) wypełnia przesłankę szczególnej istotności interesu publicznego dla udostępnienia żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu 13 stycznia 2022 r. WSA we Wrocławiu wydał opisany na wstępie wyrok, którym stwierdził nieważność decyzji obu instancji. W uzasadnieniu tego wyroku WSA we Wrocławiu zauważył, że w realiach badanej sprawy występuje kwalifikowana wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, która – co uszło uwadze organu odwoławczego – nie zawierała podpisu osoby działającej w imieniu organu piastuna organu lub osoby upoważnionej. W art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wskazano, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że musi ona zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Elementy te służą pełnemu określeniu stosunku prawnego – zarówno materialnego, jak i procesowego. Jednak nie wszystkie z nich mają równorzędne znaczenie. Niektóre składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, ich brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, podczas gdy brak innych elementów nie pozbawia rozstrzygnięcia charakteru decyzji administracyjnej, lecz może stanowić nieistotną wadę decyzji. Decyzja administracyjna może być dotknięta wadami o różnym ciężarze gatunkowym, co prowadzi do zróżnicowania ich następstw prawnych. Istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Do konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej zalicza się takie elementy jak: oznaczenie organu, oznaczenie strony, której dotyczy, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję. Brak jednego z tych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego , albo wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu, czy – inaczej rzecz ujmując – z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja administracyjna musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny. Podpis pod decyzją składa osoba piastująca funkcją organu administracji lub osoba działająca z jego upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a. Do momentu podpisania przez osobę reprezentująca organ administracyjny akt jest projektem decyzji i nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego. Prawidłowe podpisanie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem ten fakt potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu. Nieprawidłowość polegająca na niepodpisaniu decyzji stawia wolę organu pod znakiem zapytania i przez to stanowi rażące naruszenie prawa. Dlatego obarczona takim błędem decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd I instancji wyjaśnił dalej, że – jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. – sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach danej sprawy. W związku z tym fakt podpisania decyzji przez upoważnioną do tego osobę powinien wynikać z akt sprawy administracyjnej. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że decyzje organów obu instancji nie zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Wobec tego tylko własnoręczny podpis wskazuje na to, że odpowiedzialny za wydanie decyzji administracyjnej podmiot jest osobą sprawującą funkcję organu lub też działającą z jego imiennego upoważnienia. Wymaganie złożenia podpisu własnoręcznego wiąże się również z tym, że stronom doręcza się oryginały decyzji, a nie ich podpisy. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że decyzja organu I instancji została podpisana. Z decyzji pierwszoinstancyjnej i akt administracyjnych nie sposób się wywieść, kto ją podpisał. Do akt administracyjnych nie dołączono też dokumentów potwierdzających, że decyzję podpisano elektronicznie. Takiego braku decyzji nie można usunąć po jej doręczeniu stronie. Zdaniem Sądu I instancji, powyższa kwestia ma fundamentalne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. integralną częścią decyzji jest podpis złożony we właściwej formie. Podpis reprezentanta organu pozwala na ustalenie, czy decyzja pochodzi od właściwego organu i czy została podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania organu. Brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji powoduje, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., nieważność decyzji administracyjnej. Przepis art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. jest jednoznaczny i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, skutkiem czego uchybienie enumeratywnie określonym w nim wymogom, określającym konieczne elementy składowe każdej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wydana w badanej sprawie decyzja organu I instancji nie zawiera konstytutywnego elementu, tj. podpisu, a organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie dostrzegł tego, że jest ona obarczona tak istotną wadliwością i utrzymał w mocy decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą prawną, powodującą nieważność rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność decyzji obu instancji. Pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. organ II instancji (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 478/21, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została wniesiona na następujących podstawach: I. naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie: 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z 28 grudnia 2020 r. nr 0201-IWK.0150.300.2020 oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z 10 listopada 2020 r. nr 458000-CWW.0150.15.2020.2 pod względem ich zgodności z prawem i uznanie, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawem, co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd I instancji ich nieważności – podczas gdy prawidłowe wykonanie kontroli ww. decyzji doprowadziłoby Sąd I instancji do wniosku, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji; 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.: a) poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji na skutek uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, której egzemplarz znajdujący się w aktach administracyjnych nie został podpisany przez osobę działającą w imieniu organu lub osoby upoważnionej – podczas gdy powyższa okoliczność nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa skutkującym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; b) poprzez błędne przyjęcie, że utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, której egzemplarz znajdujący się w aktach sprawy nie został podpisany przez osobę działającą w imieniu organu lub osobę upoważnioną, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, podczas gdy żaden przepis prawa nie nakłada na organy obowiązku sporządzenia decyzji w kilku egzemplarzach, z których każdy ma zostać podpisany, a kwestia, że w aktach sprawy przekazanych przez organ (czyli w aktach administracyjnych) znajduje się niepodpisany egzemplarz decyzji organu I instancji, nie uzasadnia stanowiska, że decyzja pierwszoinstancyjna obarczona jest wadą przypisaną jej przez Sąd I instancji i to wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji nie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.: a) poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji pomimo tego, że z akt sprawy nie wynika, iż organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa skutkującego wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – podczas gdy Sąd I instancji winien wydać wyrok na podstawie zgromadzonych akt sprawy, co w konsekwencji nie doprowadziłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem z akt sprawy jednoznacznie nie wynika, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa; b) poprzez utożsamianie pojęcia akt administracyjnych z pojęciem akt sprawy, a tym samym ograniczenie się Sądu przy rozstrzyganiu sprawy do przeanalizowania jedynie akt administracyjnych przy jednoczesnym zaniechaniu zgromadzenia odpowiednich akt sądowych w sytuacji pojawiającej się wątpliwości – podczas gdy pojęcie akt sprawy jest pojęciem szerszym obejmującym pojęcie akt administracyjnych, a sąd rozstrzygający daną sprawę, w sytuacji pojawiającej się wątpliwości, obowiązany jest zgromadzić odpowiednie akta sądowe, a nie opierać się jedynie na aktach administracyjnych; 4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykazanie, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, albowiem Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w aktach administracyjnych brak jest decyzji organu I instancji zawierającej podpis osoby działającej w imieniu organu lub osoby upoważnionej, jednocześnie zaniechując podjęcia wyjaśnień, czy Stronie doręczono decyzję pierwszoinstancyjną zawierającą wszystkie określone w art. 107 § 1 k.p.a. elementy, w tym podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji – podczas gdy pozostawienie w aktach sprawy egzemplarza decyzji bez podpisu w sytuacji braku podważenia okoliczności doręczenia stronie oryginału decyzji nie może uzasadniać stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, co wobec braku zakwestionowania przez Sąd faktu doręczenia Stronie prawidłowej decyzji organu I instancji, skutkowało przedwczesnym i tym samym niezasadnym stwierdzeniem nieważności decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 5. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wewnętrznie sprzecznego, w którym z jednej strony Sąd stwierdza, że stronom doręcza się oryginały decyzji, po czym na skutek stwierdzenia braku w aktach sprawy oryginału decyzji stwierdza nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. II. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak podpisu na egzemplarzu decyzji organu I instancji znajdującym się w aktach sprawy, bez uprzedniego zakwestionowania doręczenia Stronie prawidłowej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa – podczas gdy sam fakt stwierdzenia braku podpisu na egzemplarzu decyzji pozostawionej w aktach sprawy nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wartości wpisu od skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy, wobec czego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty zrelatywizowane do przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy prawa materialnego. Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., III OSK 6009/21). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą ściśle związane i oscylują wokół jednej kwestii, tj. oceny prawnej sytuacji, w której w aktach administracyjnych nie ma podpisanego egzemplarza decyzji organu I instancji (jest jedynie jej niepodpisany wydruk), a organ II instancji – działając na skutek odwołania – orzekł merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy). Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że zachodzą w takim przypadku podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sytuacje o tożsamych lub podobnych właściwościach były już rozważane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r., II GSK 328/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Okoliczność znajdowania się w aktach rozpatrywanej sprawy administracyjnej egzemplarza decyzji niezawierającego podpisu w żadnym stopniu nie uzasadnia stanowiska, iż ostateczna decyzja (...) posiada wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniać miało stwierdzenie jej nieważności (...). Skoro decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a., to za uzasadnione uznać należy stanowisko, że uzewnętrznienie woli organu wywołujące skutki prawne określone tą decyzją może nastąpić z chwilą jej doręczenia adresatowi. Prowadzi to do wniosku, że zasadniczo stronie postępowania powinien być więc doręczany egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a więc jej oryginał, a nie jej odpis, czy też kopia. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji (...). W ten bowiem właśnie sposób dochodzi do prawidłowego zakomunikowania stronie postępowania woli organu, a więc tak, jak wymaga tego – gdy chodzi o formę – art. 107 § 1 k.p.a. (...) Pozostawienie więc w aktach sprawy egzemplarza decyzji bez podpisu (odpisu, kopii decyzji, czy też jej projektu) – w sytuacji braku podważenia okoliczności doręczenia stronie postępowania oryginału decyzji – nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji (czy też o jej nieistnieniu). Uwzględniając powyższe, za uzasadniony uznać należy wniosek, że dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkować będzie w tego rodzaju sytuacji istnieniem wielu jednolitych egzemplarzy decyzji" (zob. też wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., II GSK 3118/15). Również w wyroku z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2932/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "sam brak w aktach administracyjnych oryginału decyzji nie jest wystarczający do stwierdzenia nieistnienia decyzji, czy jej nieważności". Transponując przytoczone poglądy na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji powinien był wyjaśnić, czy egzemplarz decyzji organu I instancji doręczony stronie postępowania jest opatrzony podpisem osoby reprezentującej ten organ, czy też nie. Jest to okoliczność relewantna, ponieważ w pierwszym przypadku w ogóle nie można mówić – w rozważanym tu aspekcie – o istotnym naruszeniu prawa, natomiast w drugim – owszem, można, przy czym jego implikacji niepodobna obecnie rozważać, skoro jak dotąd ma ono charakter hipotetyczny. Sąd I instancji zaniechał poczynienia ustaleń w tej mierze, skonstatował jedynie brak w aktach administracyjnych podpisanego egzemplarza decyzji organu I instancji i już na tej podstawie stwierdził nieważność decyzji obu instancji. Rozstrzygnięcie to było zatem co najmniej przedwczesne. W konsekwencji za usprawiedliwioną należało uznać podstawę skargi kasacyjnej w postaci naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy trafnie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.