I OSK 959/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 968/21 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 2 listopada 2021 r. znak: WIG.II.7221.50.2021 w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 18 stycznia 2022r. sygn. akt II SA/Ke 968/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z 2 listopada 2021 r. znak: WIG.II.7221.50.2021 w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył A.W., zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a) i pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez przyjęcie, że gruntem leśnym może być grunt, który nigdy nie został przeznaczony do produkcji leśnej lub taki, co do którego przeznaczenia do produkcji leśnej brak jest informacji w operacie ewidencyjnym, 2) błędną wykładnię art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i pkt 2 oraz art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że dla dokonania żądanej przez skarżącego zmiany w ewidencji gruntów i budynków niezbędne jest przedstawienie decyzji właściwego starosty wydanej w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, podczas gdy dla dokonania zmiany wystarczająca jest analiza dokumentów już znajdujących się w zasobie geodezyjno-kartograficznym. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo iż skarżący podnosił, że organy I i II instancji bezpodstawnie przyjęły że z decyzji Prezydenta Miasta Kielc z dnia 16 czerwca 1993 roku, znak: G.I.7410/74/93 wynika nadanie działce ewidencyjnej nr [...] oznaczenia LsV, choć na mapie klasyfikacyjnej terenu (nr identyfikacyjny w zasobie: [...]) wskazano, że grunty działki ewidencyjnej [...] to tereny rekreacyjne z zielenią nieurządzoną oznaczone kodem "Bz", a zatem klasyfikacja gruntu skarżącego obecnie występująca w ewidencji gruntów i budynków nie wynika z prawomocnej i ostatecznej decyzji znajdującej się w zasobie geodezyjno-kartograficznym - a organy I i II instancji nie wyjaśniły tych zastrzeżeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, wobec czego ograniczył on swoją kontrolę wyłącznie do zbadania trafności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Są one jednak całkowicie chybione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Skarżący skorzystał z obu podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wywodząc swoje zarzuty z obrazy prawa materialnego oraz istotnego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, publ. CBOSA). Pełnomocnik skarżącego formułując zarzuty procesowe skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie, tzw. przepisu wynikowego. W skardze zarzucono bowiem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który jako przepis wynikowy stanowi prawną podstawę orzeczenia uwzględniającego skargę. Podnosząc powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów postępowania, którym miałby uchybić Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny działań organów administracyjnych, co czyni ten zarzut bezskutecznym. W treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazano, jaki środek winien zastosować sąd uznając, że organy dopuściły się określonych w tym przepisie uchybień proceduralnych. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu wynikowego zależy od wykazania zasadności naruszenia innych konkretnych przepisów, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Orzeczenie uwzględniające skargę (co w tej sprawie nie miało miejsca) nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Wobec powyższego powołanie w skardze kasacyjnej jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest niewystarczające dla wykazania nieprawidłowości zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy poczynić rozważania ogólne dotyczące istoty ewidencji gruntów. W myśl art. 24 ust. 2a p.g.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa (pkt 1 lit. a), dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (pkt 1 lit. b), materiałów zasobu (pkt 1 lit. c), wykrycia błędnych informacji (pkt 1 lit. d) oraz na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 2). Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 2b p.g.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie przepisów prawa (pkt 1 lit. a), wpisów w księgach wieczystych (pkt 1 lit. b), prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu (pkt 1 lit. c), ostatecznych decyzji administracyjnych (pkt 1 lit. d), aktów notarialnych (pkt 1 lit. e), aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych (pkt 1 lit. ea), zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (pkt 1 lit. f), wpisów w innych rejestrach publicznych (pkt 1 lit. g), wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców (pkt 1 lit. h) oraz w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (pkt 2). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że ewidencja jest rejestrem obejmującym dane wynikające ze stosownej dokumentacji oraz podlegającym aktualizacji na podstawie dokumentów wyszczególnionych w art. 24 ust. 2a p.g.k. Oznacza to, że ewidencja ma charakter wtórny w stosunku do tych dokumentów i nie tworzy stanu prawnego niezgodnego z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu do ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1044/08). W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego dotyczył aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, przy czym skarżący kasacyjnie podstaw swojego wniosku upatrywał m.in. w treści art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. Przepis ten stanowi, że z urzędu możliwe jest przeprowadzenie postępowania aktualizacyjnego z powodu wykrycia błędnych informacji. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Oparcie kasacji na tej przesłance nie mogło zatem skutkować podważeniem zasadności kontrolowanego wyroku. Ponadto należy zauważyć, że zwrot "wykrycie błędnych informacji" w rozumieniu powyższego przepisu oznacza błąd oczywisty, tj. taki, który nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego. Tak też ujmuje to zagadnienie § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.), wskazując w pkt 1 na aktualizację z powodu konieczności zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi (oczywistość), w pkt 2 z powodu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (brak ich w niniejszym przypadku) i w pkt 3 w celu wyeliminowania danych błędnych (oczywistych); wyrok NSA z 24 maja 2019 r. I OSK 1951/17. Nie można było uznać za błąd oczywisty sytuacji, w której wpis został dokonany na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 16 czerwca 1993 r. znak: G.I.7410/74/93 bez jej podważenia na zasadach i w trybach przewidzianych w Kodeksie postepowania administracyjnego. Dopóki decyzja ta obowiązuje w takim zakresie w jakim została wydana, wszelkie próby wskazywania na jej niezgodność z ustaleniami faktycznymi czy też wady materialne, nie mogły odnieść żądanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Stąd też wszelkie zarzuty kierowane pod jej adresem nie mogły podważyć stanowiska zarówno organów, jak i sądu orzekającego w tej sprawie. Wyjaśnić tez należy, że utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że nie można dokonywać żadnych zmian w ewidencji gruntów przez samoistne zmiany. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który winien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Jak już wyżej wskazano zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2008r., sygn. akt I OSK 719/07, z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1030/07 oraz z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1251/09 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i pkt 2 oraz art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że dla dokonania żądanej przez skarżącego zmiany w ewidencji gruntów i budynków niezbędne jest przedstawienie decyzji właściwego starosty wydanej w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Nie jest możliwe dokonanie zmian w ewidencji gruntu, bez znaczenia, czy z urzędu czy na wniosek osoby uprawnionej, jeżeli właściwe organy nie przeprowadziły i nie wydały ostatecznego rozstrzygnięcia co do zmiany sposobu użytkowania gruntu. W niniejszej sprawie, z uwagi na treść wniosku skarżącego, w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w powiązaniu z art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy o lasach. Jak wynika z dyspozycji art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. , poz.1990 ze zm.), przepisy ustawy o lasach stanowią lex specialis w odniesieniu do przepisów pierwszej z powołanych ustaw. Oznacza to, że w przypadku gdy zawarte w ewidencji gruntów informacje dotyczą lasów, wszelkie zmiany w ewidencji mogą być dokonywane z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 672 ze zm.). Zatem skoro przedmiotowe działki są lasem zgodnie z ewidencją gruntów i w sprawie nie wydano decyzji o zmianie lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, to nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego i wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów. Bez znaczenia jest przy tym aktualny stan gruntu. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy - takie jak np. drzewostan czy runo leśne - użytek leśny nie traci przez to swego charakteru. Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania żądanej zmiany w ewidencji gruntów. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu, poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Wobec tego - jak już wspomniano - nawet czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny, zaś argument skarżącego, że ustalenia wynikające z oględzin gruntu, z których wynikałby brak roślinności leśnej na gruncie, mogłyby stanowić podstawę do zmiany wpisu w ewidencji gruntów, nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.