II OSK 844/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 269/21 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 2 grudnia 2020 r. nr SKO.PZ-71/5073/464/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 269/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA w Kielcach") po rozpoznaniu skargi D. M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 2 grudnia 2020 r. nr SKO.PZ-71/5073/464/2020 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr 233/2020 Prezydenta Miasta Kielce (dalej: "Prezydent" z 9 września 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 280m2) wraz z garażem podziemnym i murem oporowym, na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...], u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w K. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Odwołania od wskazanej w punkcie 1 wyroku decyzji Prezydenta wniosła D. M. Skarżącą, będąca właścicielką nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, zarzuciła w szczególności, że planowany budynek będzie znacząco negatywnie oddziaływał na jej nieruchomość, a sama budowa może grozić katastrofą budowalną. 2.2. Kolegium, wskazaną wyżej decyzją, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie spełniony jest warunek kontynuacji funkcji, ponieważ w wyznaczonych granicach obszaru analizowanego występuje taka sama zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami i garażowa, jak ta wskazana we wniosku inwestora. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazał, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów, ani pod względem funkcji. Gabaryty i forma architektoniczna tej inwestycji pozwalają na zachowacie ładu przestrzennego i wyznaczone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. 2.3. Wskazanym wyżej wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. WSA Kielcach uwzględnił skargę D. M. Zdaniem WSA w Kielcach, zasadne okazały się te wszystkie zarzuty skargi i argumenty na ich poparcie, które dotyczą naruszenia przepisów prawa procesowego w związku z brakiem wystarczających dowodów w sprawie na to, że możliwe jest ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji na zasadzie wyjątku od zasady ustalania takich parametrów w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Równocześnie WSA w Kielcach wskazał, że bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi, w tym te dotyczące kontynuacji funkcji, rodzaju zabudowy uwzględnianej w analizie urbanistycznej oraz zarzuty odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie: 1) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby sprawy niniejszej nie jest wnikliwa i pełna, a tym samym nie spełnia wymagań, aby na jej podstawie możliwe było ustalenie parametru wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym, podczas gdy zarówno w analizie, jak i w uzasadnieniu obu decyzji zawarto ustalenia, które umożliwiały zastosowanie innego parametru niż średni z obszaru analizowanego, z odwołaniem się do okoliczności, że tak ustalony wskaźnik pozwoli na kontynuację istniejącego ładu przestrzennego; 2) § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że w analizie urbanistycznej nie przedstawiono, wystarczającego uzasadnienia dla odstępstwa od zasady wyznaczania szerokości elewacji frontowej, w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym, podczas gdy zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej i drugiej instancji zawarto w tym zakresie szczegółowe i konkretne uzasadnienie, w tym stwierdzenie, że ustalone szerokości elewacji frontowych będą wpisywać się w zastany porządek ładu przestrzennego; 3) § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że nie przedstawiono w analizie urbanistycznej uzasadnienia dla przyjętej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, podczas gdy odstępstwo od zasady wyznaczania kwestionowanego parametru zostało precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, dodatkowo wskazane zostało, że tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego; 4) § 8 rozporządzenia poprzez uznanie, że nie przedstawiono w analizie urbanistycznej uzasadnienia dla przyjętej geometrii dachu, podczas gdy zostało ono rzetelnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, dodatkowo z odniesieniem się do najbliższego sąsiedztwa planowanej inwestycji. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, pomimo ich zgodności z prawem materialnym, tj. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku: w uzasadnieniu analizy i decyzji organu pierwszej instancji zawarto szczegółowe i konkretne uzasadnienie dla ustalonych, a kwestionowanych przez Sąd parametrów: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu dla planowanej inwestycji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego uznania, że doszło do naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, co mogło mieć wypływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. bowiem uchylając zaskarżoną decyzję, uchylił także decyzję organu I instancji przy czym nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, że takie załatwienie sprawy jest niezbędne do jej końcowego załatwienia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, że istota sporu sprowadza się do jednego zagadnienia, dotyczącego tego, czy sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna autorstwa mgr. inż. arch. A. H. stanowiła wystarczającą podstawę do przyjęcia w decyzji Prezydenta parametrów urbanistycznych i architektonicznych, które zostały zakwestionowane w zaskarżonym wyroku. Innymi słowy, w realiach tej sprawy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (tj. zarzuty naruszenia poszczególnych paragrafów rozporządzenia) oraz zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) winny być rozpoznane łącznie. Odrębny charakter ma natomiast zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., ale w sytuacji, w której zasadny okazał się wniosek skargi kasacyjnej obejmujący żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, zagadnienie dotyczące głębokości kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego dokonanej przez WSA w Kielcach nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. 4.4. Odnosząc się do tak ujętej istoty zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim przypomnieć, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazano, aby sporna analiza urbanistyczna była obarczona tego rodzaju istotnymi wadami. 4.5. Dalej trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Pogląd o związanym, a nie uznaniowym, charterze decyzji o warunkach zabudowy jest zresztą szeroko prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2076/16; wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1432/21; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 – CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/21, CBOSA). Organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy dysponuje pewnymi luzami decyzyjnymi, ale wynikają one nie z uznaniowego charteru tej decyzji, ale posłużenia się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, takimi np. jak "działka sąsiednia" lub "kontynuacja funkcji", ewentualnie odesłania do wyników analizy urbanistycznej w przepisach rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2853/20, CBOSA). W ramach oceny, czy organ zasadnie skorzystał z luzów decyzyjnych, które w przepisach rozporządzenia przewidziano w odniesieniu do poszczególnych wskaźników urbanistycznych i architektonicznych (zob. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4), kluczowe znaczenie ma to, czy zastosowanie odstępstw od wartości średnich służy realizacji podstawowych wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakimi są ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Przejęcie wartości średnich ustalonych dla obszaru analizowanego nie zawsze bowiem gwarantuje zachowanie funkcji, jaką ma pełnić analiza urbanistyczna. Tego rodzaju ocena może być dokonana tylko z uwzględnieniem realiów danej sprawy. 4.6. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zabudowa na terenie analizowanym ma charakter zróżnicowany. Obok zabudowy jednorodzinnej, zlokalizowanej od strony wschodniej i północnej ul. [...], po zachodnio – północnej stronie terenu inwestycyjnego znajduje się wysoka zabudowa usługowa oraz zabudowa wielorodzinna (ul. [...], [...], [...]). Ponadto, w bliskiej odległości od terenu inwestycji (ok. 30 m), znajduje się wysoki budynek mieszkalny przy ul. [...]. Co istotne, budynek ten znajduje się u zbiegu ul. [...] i ul. [...], czyli w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, który będzie zapewniał komunikację z planowaną inwestycją. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której wysoka zabudowa wielorodzinna ma być zlokalizowana na obszarze zwartej zabudowy jednorodzinnej, którą można by uznać za tworzącą odrębną całość urbanistyczną. W takim przypadku bezpośrednie sąsiedztwo z zabudową jednorodzinną, w tym nieruchomością należącą do skarżącej, nie może wyłączać możliwości zabudowy terenu inwestycji budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Jeżeli chodzi o parametry urbanistyczne i architektoniczne takiej nowej zabudowy, to zwykle zasadne jest nawiązanie do występującej w bliskim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 602/21, CBOSA). Wbrew zatem temu, co przyjęto w zaskarżonym wyroku, odwołanie się w spornej analizie do parametrów średnich ustalonych dla sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej nie było dowolne, ale racjonalnie uzasadnione względami potrzeby zachowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz walorami ekonomicznymi terenu inwestycji (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Nawiązanie do parametrów ustalonych dla zabudowy wielorodzinnej było, w realiach niniejszej sprawy, uzasadnione również w aspekcie art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle tego przepisu, władze publiczne zobowiązane są prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Nawiązane do parametrów dotyczących zabudowy wielorodzinnej w sposób zasadniczy determinowało ocenę, w jakim stopniu dana inwestycja będzie służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, tzn. jak wiele osób będzie mogło zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe w wyniku realizacji spornego przedsięwzięcia. Odnosząc się do poszczególnych wskaźników trzeba, po pierwsze, zauważyć, że wartość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono na od 0,26 (średnia dla całego obszaru) do 0,34, przy czym średnia dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 0,36. Wskaźnik ten jest poniżej relewantnych wartości średnich i brak było potrzeby dalej idącego uzasadnienia jego wyboru. Po drugie, szerokość elewacji frontowych budynków wielorodzinnych waha się między 25 m a 80 m, przy średniej dla tych budynków około 38,8 m. Wyznaczenie w takim przypadku szerokości elewacji frontowych na od 38,8 m – 44 m od strony ul. [...] oraz na od 10,7 m do 13,3 m od ul. [...] nie odbiega istotnie od wartości średnich oraz uwzględnia kształt działek inwestycyjnych, a tym samym potrzebę ich racjonalnego wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Po trzecie, w odniesieniu do górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalono, że budynki wielorodzinne mają wysokość od 8 m do 19 m, średnia to 14 m. Przyjęcie wysokości od 13 m do 19 m od strony ul. [...] stanowi nawiązanie do wysokiego (19 m) budynku przy ul. [...] (19 m), a także sąsiedniego budynku usługowego (17,5 m). Z kolei wyznaczenie strefy obniżonej zabudowy (od 5,7 m do 13 m) uwzględnia zabudowę jednorodzinną zlokalizowaną w sąsiedztwie inwestycji, w tym działkę skarżącej. W ten sposób w analizie dokonano wyważenia praw własności inwestora oraz praw własności nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi. Po czwarte, nie budzi wątpliwości legalność ustalenia dachu płaskiego, skoro tego rodzaju dachy występują na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Z uwagi na rodzaj dachu, ustalenia dotyczące maksymalnej wysokości krawędzi elewacji frontowej znajdują odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do całkowitej wysokości budynku, ustalonej na 13 m i 19 m (w strefie zabudowy podwyższonej). 4.7. Naczelny Sąd Administracyjny podziale natomiast te oceny prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które dotyczyły bezzasadności pozostałych zarzutów skargi, nie odnoszących się do wyznaczenia poszczególnych wskaźników urbanistycznych i architektonicznych (s. 14 – 15 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Dotyczy to w szczególności spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, jak i braku podstaw do pomijania w analizie urbanistycznej zabudowy innej niż mieszkalna, w tym budynków użyteczności publicznej. Uzupełniająco należy wskazać, odnosząc się do sformowanych w skardze obaw skarżącej co do m. in. zacienienia jej posesji oraz zagrożenia dla bezpieczeństwo konstrukcji jej budynku w trakcie robót budowalnych (k. 7 akt sądowych), że na etapie ustalania warunków zabudowy, w tym w ramach weryfikacji spełnienia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa, nie bada się kwestii związanych z potrzebą projektowania budynków oraz prowadzenia robót budowalnych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. m. in. art. 5 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Dotyczy to w szczególności takich kwestii jak zapewnienie minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15; wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 841/21; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21 - CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., w punkcie 1 (pierwszym) niniejszego wyroku orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach i oddaleniu skargi na decyzję Kolegium. 4.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (360 zł).