VIII SA/Wa 1007/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 20 stycznia 2022 r. sprzeciwu I. K. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie rozbiórki oddala sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw złożony przez I. K. (dalej: "strona", "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") Nr [...] z dnia [...] października 2020r., na podstawie której, działając na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020r. Poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nr [...] z dnia [...] września 2021r. nakładającej na Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w S. ul. K. [...] nakaz rozbiórki rur odprowadzających wodę ze studzienek do systemu rozsączkowania oraz sączków zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] – orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że u podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: [...]WINB wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem skierowanym do PINB w S. przez stronę w dniu [...] września 2020r. Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził w dniu [...] września 2020r. oględziny, w trakcie których stwierdzono, że w wyniku spadku terenu w kierunku działki skarżącej oraz ułożeniu kostki brukowej w kierunku działki sąsiedniej, wody opadowe z terenu Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. zalewają działkę należącą do I. K.. Wykonane rozsączkowanie w pasie 3,0 m pomiędzy ułożoną kostką a działką I. K. nie spełnia swej roli, w wyniku czego działka skarżącej jest zalewana. Spadek ułożonej kostki brukowej na parkingu skierowany jest na działkę I. K.. Pismem z dnia [...] września 2020r. zawiadomiono strony o wszczęciu na wniosek I. K. postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu działek o nr ew. [...] i [...] (użytkowanych przez Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w S.) na działkę sąsiednią o nr ew. [...] (należącą do I. K.). W dniu [...] października 2020r. do organu I instancji wpłynęło pismo Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w S. z dnia [...] października 2020r. informujące o wykonaniu prac mających zapobiec zalewaniu działki sąsiedniej. W dniu [...] października 2020r. do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynął wniosek strony z dnia [...] października 2020r. w sprawie kolejnego zalania jej działki wodami opadowymi z terenu działek o nr ew. [...] i [...], na dowód czego przedstawiła zaświadczenie Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] października 2020r. znak: [...]. Następnie PINB w S. przeprowadził w dniu [...] października 2020r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, że pracownicy ZOZ w S. wykonali prace polegające na zmianie spadku parkingu (spadek na własną działkę) oraz zablokowali odpływy ze studzienek znajdujących się na terenie drogi dojazdowej. Na dzień oględzin trwały prace przygotowawcze do wykonania wpięcia odwodnienia terenu do kanalizacji deszczowej. Powstałe zalewiska wynikają z ukształtowania terenu. Decyzją organu I instancji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wód opadowych z terenu działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. W. [...] w S.. Rozstrzygnięcie to decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...]WINB uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. organ powiatowy poinformował Starostwo Powiatowe w S. jako właściciela działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. W. w S. o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w omawianej sprawie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2021r. organ I instancji, działając na podstawie art. 66 § 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a., orzekł o nałożeniu na Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w S. ul. K. [...] nakaz rozbiórki rur odprowadzających wodę ze studzienek do systemu rozsączkowania oraz sączków zlokalizowanych na działce o nr ew. [...]. Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła skarżąca. [...]WINB po rozpatrzeniu złożonego odwołania, ww. decyzją z dnia [...] października 2021r. (będącą przedmiotem wniesionego sprzeciwu) – orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W stanowisku zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podniósł, że sprawa odprowadzania wód opadowych z terenu działek o nr ew. [...] i [...] (użytkowanych przez Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w S.) na działkę sąsiednią o nr ew. [...] (należącą do I. K.) była już przedmiotem oceny organu II instancji. [...]WINB cytując obszerny fragment uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2021r. Nr [...] wskazał na nieprawidłowości przeprowadzonego dotychczas postępowania, podnosząc, że organ powiatowy ustali w sposób wyczerpujący stan faktyczny omawianej sprawy, w tym ustali poziom różnicy terenu pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] a działką o nr ew. [...] oraz podejmie działania w celu usunięcia nieprawidłowości polegających na kierowaniu wód opadowych na teren działki skarżącej. [...]WINB zauważył, iż jak wynika z przekazanego przez I. K. protokołu oględzin z dnia [...] marca 2021r. sporządzonego przez przedstawicieli Urzędu Miejskiego w S., teren działki o nr ew. [...] jest podniesiony w stosunku do działki o nr ew. [...] o ok. 50 cm. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy taka różnica powstała na skutek wykonanych robót budowlanych, o których mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy zauważył, iż jedyną czynnością podjętą przez PINB przed wydanie decyzji Nr [...] było poinformowanie Starostwa Powiatowego w S. jako właściciela działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. W. w S. o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. [...]WINB wskazał, iż orzeczony decyzją Nr [...] nakaz rozbiórki rur odprowadzających wodę ze studzienek do systemu rozsączkowania oraz sączków zlokalizowanych na działce o nr ew. [...], bez wcześniejszego ustalenia dokładnego stanu faktycznego na co wskazano w decyzji Nr [...], nie może ostać się w obrocie prawnym, jako wydany co najmniej przedwcześnie. Dalej zauważył, iż PINB powołał niewłaściwą podstawę prawną zaskarżonej decyzji, przytaczając brzmienie art. 66 § 1 Prawa budowlanego. Podniósł, iż z uzasadnienia inkryminowanego rozstrzygnięcia nie wynika, dlaczego organ powiatowy powołał podstawę prawną dotyczącą nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy postępowanie dotyczy robót budowlanych i związanego z tym sposobu odprowadzania wód opadowych na działkę sąsiednią. Usunięciu stanu niezgodności z przepisami powstałego na skutek robót budowlanych służy tryb art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zauważał, że rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Musi być ono sformułowane w sposób kategoryczny. Ogólny nakaz rozbiórki rur odprowadzających wodę ze studzienek do systemu rozsączkowania oraz sączków zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] nie jest sformułowany w sposób pozwalający na jego skuteczne egzekwowanie. PINB chcąc w ten sposób sformułować obowiązek winien ustalić, a następnie wskazać ile rur odprowadzających wodę podlega rozbiórce. Ta sama sytuacja ma miejsce w przypadku sączków. Organ nadzoru budowlanego I instancji winien także ustalić, czy podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego winien zostać Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w S.. Z akt sprawy, a w szczególności z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] położonych w S. jest Powiat S., natomiast Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w S. jest jedynie użytkownikiem działki o nr ew. [...]. Zdaniem [...]WINB, kolejnym uchybieniem organu powiatowego jest nieodniesienie się do pisma strony z dnia [...] czerwca 2021 r., przy którym przedstawiła ona zdjęcia i film, na którym widoczne jest kierowanie wód opadowych na działkę skarżącej. Ponadto w piśmie tym skarżąca wniosła również o "wydanie decyzji uwzględniającej kluczowy w niniejszej sprawie fakt zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. dokonania zmiany ukształtowania terenu poprzez podwyższenie działek i zmianę rzędnej terenu bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę". Brak odniesienia się do ww. pisma powoduje, że naruszona została zasada przekonywania stron wynikająca z art. 11 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że PINB w S. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Nr [...] wskazał, że w Urzędzie Miasta w S. toczy się postępowanie dotyczące zmiany stosunków wodnych na działce o nr ew. [...] i [...]. Organ powiatowy uznał także, że sprawa zalewania działki sąsiedniej związanej z naturalnym ukształtowaniem terenu nie leży w gestii organu. W ocenie [...]WINB, bez ustalenia stanu faktycznego, tj. wykazania, że podniesienie terenu (wskutek czego może być zalewana działka należąca do I. K.) nie było związane z robotami budowlanymi przy rozbudowie, przebudowie i modernizacji budynku Przychodni Specjalistycznej na działce o nr ew. [...] i [...] przy ul. W. w S. nie było możliwe wydanie decyzji kończącej postępowanie. [...]WINB, odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, przytoczył brzmienie art. 136 k.p.a. Zauważył, iż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez [...]WINB spowodowałaby nadmierne utrudnienie. W celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy konieczne jest przeprowadzenie m.in. oględzin na gruncie w innej miejscowości. Mała obsada osób posiadających uprawnienia kontrolne do przeprowadzenia oględzin, jak również harmonogram kontroli na obiektach i budowach na szczeblu wojewódzkim powodują, że kontrola na terenie S. stanowiłaby nadmierne utrudnienie. Ponadto ustalenie wszystkich kwestii, na które wskazano w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności i pozbawienie stron postępowania prawa do rozpatrzenia sprawy przez dwa organy. Postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia bez wątpienia wykracza poza art. 136 k.p.a. i dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono jednak wchodzić w rolę postępowania wyjaśniającego, które zobowiązany jest przeprowadzić - z zachowaniem przepisów prawa procesowego i materialnego - organ pierwszej instancji. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż mając na uwadze zaistniały stan faktyczny, w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opisanych powyżej mających istotny wpływ na wynik sprawy, które poparte zostanie odpowiednimi dowodami. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, [...]WINB wskazał, że podziela zarzuty strony, stąd też na ich podstawie sformułował uzasadnienie niniejszego rozstrzygnięcia i uznał, że decyzja PINB w S. Nr [...] nie może pozostać w obrocie prawnym, a sprawę należy przekazać do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od powyższej decyzji pismem z dnia [...] listopada 2021r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. K., żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania w wyniku zaniechania przez organ II instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego; b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie budzących wątpliwości kwestii, wskazanych w uzasadnieniu decyzji, we własnym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego w znacznej części, a także poprzez brak przedstawienia prawidłowego uzasadnienia w tym względzie w zaskarżonej decyzji administracyjnej, co doprowadziło do nieuprawnionego skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie; c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż usunięcie wątpliwości mogło zostać wyjaśnione przez organ II instancji; d) art. 27 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez nie wyłączenie z mocy prawa pracownika piastującego funkcję organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od udziału w przedmiotowym postępowaniu, w którym stroną jest Starosta pozostający do tego pracownika w stosunku nadrzędności służbowej. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podniósł m.in., że organ I instancji nie dokonał jedynie całościowej oceny zebranego materiału dowodowego i, co za tym idzie, nie dokonał prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji takiej oceny, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, winiec dokonać [...]WINB i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, bowiem postępowanie odwoławcze nie polega jedynie na kontroli orzeczeń pierwszoinstancyjnych ale oparte jest przede wszystkim na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Strona zauważyła, iż konieczność przeprowadzenia dowodu, a nawet kilku dowodów, w tym chociażby zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie świadków, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw, [...]WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji z [...] października 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Decyzja będąca przedmiotem kontroli sądu, dokonywanej pod względem legalności, została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Inaczej mówiąc, środek prawny w postaci sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w tym środku zaskarżenia. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niemniej jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, albowiem to normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez [...]WINB w decyzji z dnia [...] października 2021 r. okoliczności uzasadniały zastosowania, w stosunku do zaskarżonej decyzji PINB w S., art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie odprowadzania wód opadowych z terenu działek o nr ew. [...] i [...], użytkowanych przez Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w S. na działkę sąsiednią o nr ew. [...], należącą do I. K.. Wymienione działki położone są w S. przy ul. W.. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przed wydanie zaskarżonej decyzji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nie wykonał zaleceń wskazanych we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej organu nadzoru z dnia [...] kwietnia 2021r. Nr [...]. Ponadto oparł swoje rozstrzygnięcie na niewłaściwej podstawie prawnej, jak i nie ustalił właściwie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Jednocześnie uznał, że uchybienia te są tego rodzaju, że nie jest możliwe skorzystanie przez organ odwoławczy z trybu art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ze stanowiskiem tym sąd wojewódzki się zgadza. Przede wszystkim należy na wstępie zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zapadła już uprzednio decyzja [...]WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję PINB w S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd zauważa, iż decyzja [...]WINB nr [...] wskazywała na szereg nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez PINB w S., jak i zawierała wytyczne dla organu I instancji. A mianowicie organ nadzoru we wcześniejszym rozstrzygnięciu podniósł m.in., iż organ I instancji w toku postępowania nie ustalił, czy wykonane utwardzenie spornych działek nr [...] i [...] zostało wykonane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego Zarządowi Powiatu w S. na rozbudowę, przebudowę i modernizację budynku Przychodni Specjalistycznej na działce o nr ew. [...] i [...] przy ul. W. w S. wydanego decyzją Starosty S. z [...] września 2008r. nr [...], a jeżeli tak to czy zgodnie z tym pozwoleniem, a jeżeli nie to kiedy dokładnie zostało wykonane. [...]WINB zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika również czy teren ww. nieruchomości został podwyższony, na co wskazano w postanowieniu [...]WINB Nr [...]. W decyzji kasatoryjnej [...]WINB wskazano, że wyjaśnienia wymaga, czy przyczyną odprowadzania na teren działki I. K. wódy opadowych z działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. W. w S. są roboty budowlane związane z utwardzeniem terenu ww. działek, czy też inne roboty budowlane, czy też wynika to z innych okoliczności. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, w trakcie oględzin z dnia [...] marca 2021r. ustalono, że instalacja z rur odprowadzająca wodę z trzech studzienek nie została rozebrana tylko zaślepiona, a teren działki nie został podłączony do kanalizacji deszczowej. Skoro zatem ww. nieruchomości nie są podłączone do kanalizacji deszczowej (§ 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a wody opadowe nie są odprowadzane na teren własnej nieruchomości (§ 28 ust. 2 ww. rozporządzenia), to zostały naruszone warunki techniczno-budowlane, co skutkuje koniecznością prowadzenia dalszego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. [...]WINB zobowiązał zatem organ powiatowy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktyczny sprawy, w tym ustalenia poziom różnicy terenu pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...], a działką o nr ew. [...] oraz do podjęcia działań w celu usunięcia nieprawidłowości polegających na kierowaniu wód opadowych na teren działki skarżącej. W związku z tym organ I instancji, rozpoznający ponownie sprawę, pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażoną w ostatecznej decyzji [...]WINB z [...] kwietnia 2021r. Sąd podziela stanowisko [...]WINB zawarte w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powiatowy nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, na wskazywał organ odwoławczy w omówionej wyżej decyzji z [...] kwietnia 2021r., jak i nie wykazał, że podniesienie terenu (wskutek czego może być zalewana działka skarżącej) nie było związane z robotami budowlanymi prowadzonymi w związku z rozbudową, przebudową i modernizacją budynku Przychodni Specjalistycznej na działce nr ew. [...] i [...]. Zasadnie podniósł organ nadzoru, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] położonych w S. jest Powiat S., natomiast Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w S. jest jedynie użytkownikiem działki o nr ew. [...]. A zatem PINB w S. winien był ustalić, czy podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego powinien zostać Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w S.. W tej sytuacji, wobec wskazanych nieścisłości, braku jednoznaczności, tak w odniesieniu do stanu faktycznego, jak i zalecanych robót budowlanych - Sąd zgadza się ze stanowiskiem [...]WINB, że powyższe wskazuje na przedwczesne wydanie decyzji nakazującej Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w S. nakazu rozbiórki rur odprowadzających wodę ze studzienek do systemu rozsączkowania oraz sączków zlokalizowanych na działce o nr ew. [...]. W świetle przedstawionych okoliczności rozpatrywanej sprawy, na aprobatę zasługuje stanowisko [...]WINB, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Omówione powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło w postępowaniu przed organem I instancji, nie mogły zostać sanowane przez [...]WINB, w szczególności przez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i w tej sytuacji mogą zostać usunięte jedynie na etapie ponownego – przeprowadzonego w sposób kompleksowy – postępowania przed organem I instancji. Przyjęcie przeciwnego założenia godziłoby w fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W związku z tym, zastosowanie przez [...]WINB normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji dnia [...] września 2021 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało uznać za prawidłowe. W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej spełnia bowiem stawiane decyzjom administracyjnym wymagania. Oceny tej nie zdołały też podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym miejscu ponownie przypomnieć trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.