I GSK 1091/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 882/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 21 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 882/21, oddalił skargę [...] (dalej: strona, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach (dalej – organ) z dnia 21 września 2021 r., nr [...], w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2021 r., poz. 1930, dalej - u.f.z.o.) w związku z art. 236 ust. 2 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 w związku z art. 126 w związku z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. 2021 r., poz. 305, dalej – u.f.p.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zadania, które zostały zrealizowane przez skarżącą, a których koszt pokryty został z uzyskanej dotacji, nie mieszczą się z uwagi na swój charakter i rodzaj w katalogu zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, a co za tym idzie, że finansowe wsparcie publiczne zostało wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem dyrektywy celowości oraz oszczędności, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja tych regulacji powinna prowadzić do konstatacji, że wydatki na poczet zapewnienia poczęstunku świątecznego lub po wykładzie w szkole, przygotowanie ulotek na targi edukacyjne i dni otwarte, przygotowanie etykiet na produkty promocyjne szkoły, zaproszeń, kartek świątecznych dla absolwentów, a także zakup upominków dla potrzeb wyjazdów zagranicznych uczniów i nauczycieli w ramach współpracy międzynarodowej oraz sfinansowanie wyjazdu nauczycieli do teatru są w ujęciu szerokim realizacją opisanych wyżej powinności, przy zachowaniu dyrektywy racjonalnego gospodarowania; 2. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w związku z art. 44 ust 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. 2021r., poz. 1082, dalej – u.p.o.), poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i pominięcie w procesie oceny zakwestionowanych przez organ wydatków szkoły skarżącej kryteriów pomocniczych odnoszących się do działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego, podczas gdy tylko przy zastosowaniu tych uzupełniających przesłanek (dyrektyw) możliwe jest dokonanie pełnej i wszechstronnej analizy, czy zadania faktycznie realizowały cele opisane w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i czy wykorzystane na nie środki pieniężne pochodzące z dotacji wydatkowane zostały celowo, oszczędnie i zgodnie z przeznaczeniem; - przedstawione uchybienia doprowadziły do błędnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego i do odrzucenia stanowiska strony skarżącej, że szkoła wykorzystała udzieloną dotację zgodnie z przeznaczeniem, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenie: a) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy występujące w sprawie naruszenia prawa materialnego - z uwagi na swój charakter - miały istotny wpływ na treść decyzji wydawanych przez organ; - powyższa wadliwość skutkowała zaniechaniem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego; b) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów opisanych w pkt I pkt 4 i 6 osnowy, a dotyczących naruszenia przez organ dyspozycji art. 44 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku - Prawo oświatowe w sytuacji gdy wyjaśnienie powyższego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy sąd pierwszej instancji wyprowadzając stanowisko, iż dotacja udzielona szkole skarżącej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, wziął też pod uwagę kryteria uzupełniające wynikające ze wskazanej wyżej regulacji; - błąd ten w efekcie uniemożliwia dokonanie prawidłowej i pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zarówno co do sposobu zbudowania przez sąd meriti wykładni art. 35 ust. 1 i 3 u.f.z.o., a potem co do zastosowania tej interpretacji na tle ustalonego stanu faktycznego. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; ewentualnie, w wypadku przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 21 września 2021 roku (nr KO.4118.12.2021) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Łowickiego z dnia 30 września 2020 r. (nr [...]); zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Podkreślenia wymaga, że w będącej przedmiotem kontroli dokonywanej przez NSA sprawie organ odwoławczy był związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. wykładnią dokonaną przez WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2021 r. (sygn. akt I SA/Łd 221/21) oraz wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania przez organ. W powyższym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ naruszył przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona uzupełnieniem materiału dowodowego w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej z dnia 16 kwietnia 2020 r. i jednoznacznym ustaleniem, czy sporne wydatki mieszczą się w ramach - wskazanych w uzasadnieniu wyroku - przepisów prawa. Realizując powyższe zalecenia WSA, organ uzupełnił materiał dowodowy, bowiem w odpowiedzi na wezwanie organu, strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2021 r., dokonała analizy dokumentów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Skarżąca przedłożyła m.in.: Statut [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...], Program Wychowawczy [...] Szkół [...] w [...], Szkolny Program Wychowawczo-Profilaktyczny, Plan Pracy [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] w roku szkolnym 2017/2018, Idearium Szkół Polskiej [...], podziękowanie Biura Rady Szkół Katolickich w Warszawie oraz wycinki z prasy lokalnej dotyczące wydarzeń w szkole. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. Ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje go w wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowej analizy i oceny zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia przez organ art. 44 u.p.o. w sytuacji gdy wyjaśnienie powyższego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji wyprowadzając stanowisko, iż dotacja udzielona szkole skarżącej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, wziął też pod uwagę kryteria uzupełniające, wynikające ze wskazanej wyżej regulacji; a błąd ten w efekcie uniemożliwia dokonanie prawidłowej i pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zarówno co do sposobu wykładni art. 35 ust. 1 i 3 u.f.z.o., a potem co do zastosowania tej interpretacji na tle ustalonego stanu faktycznego. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. WSA dokonał analizy zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego oraz dokonał oceny działania organów administracji publicznej w przedmiotowym zakresie. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami strony skarżącej kasacyjnie nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych. Należy też wskazać, że sąd pierwszej instancji nie ma normatywnego obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał analizy sprawy także w aspekcie art. 153 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również drugi zarzut formalny skargi kasacyjnej tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art.151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w orzecznictwie tego Sądu podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis posiada charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 p.p.s.a., czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA z dnia: 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie powiązania takiego brak. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustalonego przez organ odwoławczy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym należy uznać, że także i te zarzuty są niezasadne. W ramach tej kategorii zarzutów skarżąca kasacyjnie strona zarzuciła Sądowi pierwszej instancji (a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 i 3 u.f.z.o. w związku z art. 236 ust. 2 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 w związku z art. 126 w związku z art. 44 ust. 3u.f.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zadania, które zostały zrealizowane przez skarżącą, a których koszt pokryty został z uzyskanej dotacji, nie mieszczą się z uwagi na swój charakter i rodzaj w katalogu zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, a w konsekwencji, że finansowe wsparcie publiczne zostało wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem oraz (b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w związku z art. 44 ust 1 i 2 p.o., poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i pominięcie w procesie oceny zakwestionowanych przez organ wydatków szkoły skarżącej kryteriów pomocniczych podczas gdy tylko przy zastosowaniu tych uzupełniających przesłanek możliwe jest dokonanie pełnej i wszechstronnej analizy, czy zadania faktycznie realizowały cele opisane w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i czy wykorzystane na nie środki pieniężne pochodzące z dotacji wydatkowane zostały celowo, oszczędnie i zgodnie z przeznaczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów prawa. Podkreślić należy, że WSA wskazał w uzasadnieniu wyroku ww. podstawy normatywne oraz dokonał ich analizy biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny. Sąd ten powołał i dokonał analizy m.in. art. 60 pkt 1 u.f.p., wskazując, że dotacje oświatowe udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Ponadto zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. WSA wskazał też, że brak jest w systemie prawnym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Zgodnie z art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. WSA wskazał, że przedmiotem kontroli judykacyjnej jest prawidłowość - z perspektywy normatywnej – wykorzystania środków publicznych w obszarze tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Sąd ten prawidłowo wskazał, że każdy wydatek, który pokryty został z dotacji powinien zostać poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności w powyższym przepisem prawa. Natomiast brak tej zgodności uzasadnia uznanie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności - o konieczności zwrotu. WSA w sposób prawidłowy wskazał, że w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Ponadto WSA wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 u.p.o. szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Działania, o których mowa w art. 44 ust. 1 u.p.o. dotyczą: efektów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz realizacji celów i zadań statutowych; organizacji procesów kształcenia, wychowania i opieki; tworzenia warunków do rozwoju i aktywności, w tym kreatywności, uczniów; współpracy z rodzicami i środowiskiem lokalnym; zarządzania szkołą lub placówką (art. 44 ust. 2 u.p.o.). Uszczegółowienie zadań (celu) organu prowadzącego szkołę znajduje również swój wyraz w przepisach wykonawczych do u.p.o., m.in. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek (Dz.U. 2017r., poz. 1611 w brzmieniu obowiązującym w 2018 r.). WSA, powołując także poglądy doktryny, jak i orzecznictwo, zwracając uwagę na to, iż wydatki publiczne winny być dokonywane w sposób oszczędny i celowy, w sposób prawidłowy dokonał wykładni ww. przepisów prawa w aspekcie wydatków skarżącej kasacyjnie strony przeznaczonych m.in. na: poczęstunek świąteczny lub poczęstunek po wykładzie w szkole, przygotowanie ulotek na targi edukacyjne i dni otwarte, przygotowanie etykiet na produkty promocyjne szkoły, zaproszeń, kartek świątecznych dla absolwentów, a także zakup upominków dla potrzeb wyjazdów zagranicznych uczniów i nauczycieli w ramach współpracy międzynarodowej oraz sfinansowanie wyjazdu nauczycieli do teatru. WSA szczegółowo w uzasadnieniu wyroku przeanalizował wydatki ocenione przez organ administracji publicznej, a następnie właściwie uznał, że wydatki powyższe zostały prawidłowo ocenione - z perspektywy ww. przepisów prawa – jako wydatki, które nie mieszczą się w katalogu wydatków określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Przy czym Sąd pierwszej instancji - dokonując analizy wydatków strony skarżącej kasacyjnie odniósł się do poszczególnych grup tych wydatków biorąc pod uwagę wszystkie kryteria normatywne, w tym także wskazane wyżej kryteria określone w art. 44 ust. 1 – 3 u.p.o., jak i kryteria wskazane w powyższym rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że dotacja nie jest przeznaczona na ogólne sfinansowanie zadań placówek. W konsekwencji powyższego w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.