IV SA/Po 986/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. K. W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku, wystąpiła z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem W. M.. Burmistrz Ś., po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku (nr [...]), odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podopieczny w momencie powstania niepełnosprawności miał [...] lat. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ uznał, że jest związany treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bo wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza uchylenia tej podstawy prawnej, a ustawodawca nie podjął działań legislacyjnych eliminujących stan niekonstytucyjności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] października 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że Burmistrz Ś. dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego treść wskazanego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że powstanie niepełnosprawności podopiecznego po ukończeniu 25 roku życia nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo powyższego uchybienia, jest prawidłowe. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres faktycznie sprawowanej opieki wynikający z potrzeb podopiecznego wskazuje na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowanie opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Przesłanką uprawniającą do świadczenia pielęgnacyjnego jest stała, osobista i długotrwała opieka nad osobą niepełnosprawną przez ubiegającego się o świadczenie. Opieka taka musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Organ ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i synem (lat [...]). Jest bierna zawodowo i twierdzi, że zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W. M. ([...] lat) zamieszkuje wspólne z pracującym synem P. M.. Choruje na cukrzycę typu II, nadciśnienie, żylaki kończyn dolnych i ma problemy z kręgosłupem, a w 2018 roku chorował na nowotwór złośliwy prostaty, poddawany był radioterapii, przyjmuje leki hormonalne i przybrał na wadze, co utrudnia codzienne funkcjonowanie. W. M. jest zdolny do samoobsługi (samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje przygotowane leki, ubiera się oprócz butów i skarpet, wymaga pomocy przy kąpieli). Wnioskodawczyni pomaga ojcu w czynnościach dnia codziennego (kąpiel, przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie mieszkania, pranie, prasowanie, zmienianie pościeli, palenie w piecu, zakupy, podawanie leków, realizowanie recepty, opłacanie rachunków za mieszkanie, regularny kontakt z lekarzami, towarzystwo podczas spacerów). Mając powyższe na uwadze organ uznał, że pomoc świadczona ojcu koncentruje się na czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które są wykonywane w ogólnych stosunkach między rodzicami a dziećmi. Wnioskodawczyni nie wykonuje czynności związanych ściśle z osobą ojca, który pozostaje zdolny do samoobsługi. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje natomiast osobom, które nie mogą pracować ze względu na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu roztoczenia opieki nad ojcem, bowiem wcześniej przebywała na zwolnieniu lekarski, a następnie pobierała świadczenie rehabilitacyjne. Z kolei charakter sprawowanej opieki, zgodny z potrzebami podopiecznego, nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. K. W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ś., a także orzeczenia, co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Strona wniosłam o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć, jako wykonywania jej nieustannie przez 24 godziny na dobę. Ma to być opieka stała w sensie trwałości zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie osoby niepełnosprawnej w warunkach godności człowieka. Istotą tej opieki jest zaspokojenie normalnych, codziennych potrzeb osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wskazało, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Zaznaczyło jednocześnie, że dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotny jest faktyczny zakres sprawowanej opieki, dostosowany do potrzeb niepełnosprawnego członka rodziny. Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niewystarczający jest sam fakt legitymowania się przez podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W. M., pomimo orzeczonej niepełnosprawności, nie jest osobą leżącą wymagającą ciągłej (całodziennej) obecności i pomocy ze strony córki, w stopniu uniemożliwiającym jej jakąkolwiek aktywność zawodową. Skarżąca nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej jej obecności. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.), przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium tranie uznało, że ustawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zostają zrealizowane tylko przez to, że zdolna do pracy i obciążona obowiązkiem alimentacyjnym osoba roztacza opiekę nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, traci możliwość zarobkowania (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości zarobkowania z powodu konieczności sprawowania tej opieki ( porównaj wyrok NSA z 26.08.2021 r., I OSK 435/21, LEX nr 3214970). Uznać zatem należy, że wbrew argumentacji skargi, stanowisko SKO, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest stwierdzenie istnienia rzeczywistego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, znajduje oparcie w treści prawa materialnego. Opieka realizowana i wynikająca z potrzeb konkretnego podopiecznego musi mieć ten charakter, takie cechy, że wyklucza możliwość pozostawania w zatrudnieniu lub wyklucza podjęcie zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjnej nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz tylko do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu - a nie z innych powodów - zaprzestają aktywności zawodowej (wyrok WSA w Warszawie z 1.10.2021 r., I SA/Wa 59/21, LEX nr 3294142). Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby podopiecznego, może wskazywać, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawcę pozostaje w związku z faktyczną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych, treść skargi, a także treść odpowiedzi na skargę, wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy stronami (skarżącą a organem) nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Wnioskodawczyni (lat [...]) prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem oraz synem ([...] lat). Przed roztoczeniem opieki nad ojcem skarżąca była bierna zawodowo. Jednocześnie deklaruje, że nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem (W. M., [...] lat). W ramach sprawowanej opieki skarżąca pomaga ojcu w czynnościach dnia codziennego (przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie mieszkania, pranie, prasowanie, zmienianie pościeli, palenie w piecu, kąpiel, zakupy, podawanie leków, realizowanie recept, opłacanie rachunków za mieszkanie, regularny kontakt z lekarzami, towarzystwo podczas spacerów). W. M. zamieszkuje wspólne z pracującym synem P. M.. Legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas oznaczony do dnia [...] sierpnia 2022 roku. Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2019 roku. Choruje na cukrzycę typu II, nadciśnienie, żylaki kończyn dolnych i ma problemy z kręgosłupem; w 2018 roku chorował na nowotwór złośliwy prostaty, poddawany był radioterapii, przyjmuje leki hormonalne i przybrał na wadze, co utrudnia codzienne funkcjonowanie. Podopieczny jest zdolny do samoobsługi (samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje przygotowane leki, ubiera się oprócz butów i skarpet, wymaga pomocy przy kąpieli). W toku rozpoznania sprawy organy przeprowadziły, w trybie art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych, rodzinny wywiad środowiskowy. Analiza uzasadnienia decyzji SKO jednoznacznie dowodzi, że przyjęta podstawa faktyczna rozstrzygnięcia jest zgodna z treścią tego dowodu. Skarżąca na żadnym etapie postępowania (odwołanie, skarga do sądu) nie kwestionowała treści tego dowodu. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjmowania stanowiska, że ocena dowodów w kontrolowanej sprawie, w kontekście przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem opieki realizowanej na rzecz ojca, została przeprowadzona z naruszeniem art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że rzeczywisty przedmiot sporu pomiędzy stronami dotyczy prawidłowego zastosowania prawa materialnego do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Sąd podziela stanowisko, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chociaż niedopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności (gdyż organ powinien przyjmować orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią), to jednak dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia/zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Powyższe prowadzi jedynie do rozpoznania sprawy administracyjnej w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy faktycznie udzielaną pomocą osobie niepełnosprawnej a przesłanką zasadności zgłoszonego żądania, którą jest wykluczenie z rynku pracy na skutek opieki świadczonej na rzecz niepełnosprawnego członka rodziny. Taka ocena zasadności wniosku nie pozostaje w kolizji z treścią orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że w ocenie organu podopieczny, zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności, jest osobą wymagająca stałej i długotrwałej opieki oraz wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wbrew sugestiom skargi organ nie kwestionował tego, że pomoc świadczona przez skarżącą odpowiada potrzebą niepełnosprawnego ojca i ma charakter czynności niezbędnych dla zapewnienia samodzielnej egzystencji podopiecznego. Organ uznał natomiast, że uzasadniony potrzebami podopiecznego faktyczny zakres opieki świadczonej na jego rzecz nie stanowi o niemożności podjęcia zatrudnienia, gdyż zakres opieki faktycznie realizowanej przez skarżącą na rzecz ojca odpowiada/sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, które wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy członkowie pracują. W ocenie Sądu organ trafnie przyjął, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje to, czy wnioskodawca wykonuje czynności pielęgnacyjne, ściśle związane z osobą chorego, wymagające ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (np. leczenie odleżyn, ran, pielęgnacja przetok, dbanie o higienę stomii, karmienie przez sondę, używanie przez chorego cewnika, pampersów, czy też pieluchomajtek). W ocenie Sądu tak przeprowadzona ocena zasadności żądania wniosku nie jest ani dowolna, bo znajduje potwierdzenie w niekwestionowanym opisie zakresu świadczonej opieki na rzecz ojca, ani krzywdząca skoro usprawiedliwiona w odniesieniu do standardu "zwykłego gospodarstwa domowego, gdzie wszyscy dorośli członkowie pracują". Skoro wynikający z potrzeb niepełnosprawnego zakres pomocy nie przekracza czynności realizowanych w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, to brak jest podstaw do formułowania ocen, że rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia pozostaje w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.