II SAB/Ol 181/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia "[...]" w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) C. W. (dalej jako: "skarżąca", "strona") wnioskiem z dnia 15 listopada 2021 r. (data wpływu do organu 16 listopada 2021 r.), zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej jako: "Wójt", "organ") o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie dokumentów, zawierających informacje dotyczące zasobu użytkowanych przez podmiot artykułów piśmienniczych i biurowych w latach 2015-2021 r., w tym w szczególności: dokumentów zawierających informacje: o rokrocznym zapotrzebowaniu na poszczególne rodzaje artykułów; o przetargach ogłaszanych i realizowanych w tym zakresie; o umowach zawieranych na dostawy ww. produktów; o cenach zakupionych towarów, środków na to przeznaczonych oraz udostępnienie dokumentów zawierających informacje o tożsamym znaczeniu i zakresie. W piśmie z dnia 30 listopada 2021 r., Wójt poinformował, że w latach 2015-2021 wartość zamawianych przez Urząd Gminy artykułów piśmienniczych i biurowych nie przekraczała wartości, obligujących do stosowania procedur przetargowych. Wskazano, że kierując się zasadą racjonalności wydatkowania dokonywano rozeznania rynku, dokonując zakupów towarów w najbardziej atrakcyjnej cenie, przy zachowaniu pożądanych parametrów jakościowych. Jednocześnie podano, że wartość zamawianych artykułów oscylowała w podanych latach od 5 do 8 tysięcy złotych rocznie. W dniu 9 grudnia 2021 r., strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", poprzez brak odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym brak wydania decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania – w tym kosztów zastępstwa procesowego – według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że odpowiedź Wójta nie odpowiadała na zadane przez skarżącą pytania; organ pomimo wskazania, że wartość zamówień nie przekracza kwot z ustawy o zamówieniach publicznych, nie przekazał linków bądź plików zawierających żądane informacje. Organ nie wskazał czy posiada, czy nie posiada dokumentów wskazanych we wniosku, tj. dokumentów zawierających żądane informacje, wymienionych we wniosku – o zapotrzebowaniu na poszczególne rodzaje artykułów biurowych, o przetargach ogłaszanych w tym zakresie, o umowach zawieranych na dostawy tych produktów i o cenach zakupu towarów. Dodano również, że w sprawie nie było konieczności wniesienia ponaglenia, wobec czego skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę, Wójt wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że mimo, iż wniosek składany w trybie przepisów u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym wymogom formalnym, to jednak winien zawierać jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Organ nie jest bowiem upoważniony do sprecyzowania, czy uzupełnienia wniosku, a w tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", pozwalającego na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Powołując orzecznictwo wyjaśniono, że żądanie oczywiście niejasne – jak w niniejszej sprawie – nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak możliwości stosowania k.p.a. powoduje, że organ winien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wskazano, że skarżąca wniosła o udostępnienie dokumentów zawierających informacje dotyczące artykułów piśmienniczych i biurowych, w tym " w szczególności", a więc we wniosku zawarto otwarty katalog, oczekując od organu, że ten domyśli się, jakich dokumentów oczekuje skarżąca. Skarżąca nie zwróciła się o udostępnienie konkretnych dokumentów, ale zbiorczo wszelkich dokumentów zawierających choćby pośrednio informacje o umowach dotyczących przedmiotu wniosku. Wobec tego za wystarczającą formę odniesienia się do wniosku uznano mailową odpowiedź organu z dnia 30 listopada 2021 r., w której organ udzielił informacji w zakresie "jaki w ocenie organu udało się odszyfrować z treści wniosku skarżącej". We wniesionej przez skarżącą replice do odpowiedzi na skargę, podniesiono, iż organ musi posiadać dokumenty w zakresie, w jakim dotyczą wydatkowania środków publicznych. Dodatkowo podmiot występujący o informację publiczną często nie posiada wiedzy na temat konkretnych dokumentów, będących w posiadaniu organu. Specyfika postępowania o udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na tym, że podmiot zadający konkretne pytanie nie wie, jakie dokumenty pozostają w dyspozycji organu, a organ ma obowiązek podjąć konkretne kroki, aby odpowiedzieć w sposób rzetelny i zupełny na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skonkludowano, że organ w dalszym ciągu pozostaje więc w bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.). Na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 166/21. LEX nr 3288449). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest wniosek skarżącej z dnia 15 listopada 2021 r., w którym zażądała ona przedstawienia dokumentów związanych z zakupem przez Wójta artykułów biurowych w latach 2015-2021 r. (w tym w szczególności: dokumentów zawierających informacje o rokrocznym zapotrzebowaniu na poszczególne rodzaje artykułów; o przetargach ogłaszanych i realizowanych w tym zakresie; o umowach zawieranych na dostawy ww. produktów; o cenach zakupionych towarów i środków na to przeznaczonych). Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. W świetle art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.), wójt jest organem wykonawczym gminy. Okolicznością bezsporną pozostaje więc, że Wójt Gminy [...] należy do podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Jak słusznie wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest definicji legalnej pojęcia informacji publicznej. "Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej" (wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1060/21, LEX nr 3240618). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega więc wątpliwości, że informacje żądane przez skarżącą, tj. dokumenty związane z zapotrzebowaniem i wydatkowaniem środków przez organ na artykuły biurowe, stanowią informację publiczną. W rozpoznawanej sprawie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wójta, zawartym w odpowiedzi na skargę, że wniosek skarżącej nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z tego powodu, że żądanie w nim zawarte jest oczywiście niejasne i niezrozumiałe. Treść wniosku określa zakres podmiotowy ("Urząd Gminy [...]"), zakres przedmiotowy ("dokumenty zawierające informacje dotyczące zasobu użytkowanych przez podmiot artykułów biurowych") oraz ramy czasowe objęte żądaniem (lata 2015-2021). Powoływane przez organ sformułowanie "w szczególności" zostało natomiast użyte w celu doprecyzowania wniosku, wskazania m.in. jakie dokumenty – w ocenie skarżącej – będą zawierały żądane informacje (dokumenty o zapotrzebowaniu na ww. artykuły, o przetargach lub umowach zawartych w tym zakresie, czy inne dokumenty zawierające informacje o cenach zakupionych artykułów biurowych). Organ na żadnym etapie postępowania nie wyrażał wątpliwości co do treści żądania wniosku, który to podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę. Wójt nie zwrócił się również do skarżącej w celu uzyskania wyjaśnień lub doprecyzowania, jakie dokumenty będące w jego posiadaniu wyczerpują zakres żądania wniosku, odpowiadając lakonicznie, iż zakupy artykułów biurowych we wskazanych latach odbywały się bez procedury przetargowej, a wartość zamawianych artykułów oscylowała w kwotach od 5 do 8 tysięcy zł rocznie. Podkreślenia wymaga, że przedstawienie informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, stanowi o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12 oraz wyrok NSA z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W przypadku żądania dotyczącego zapotrzebowania i wydatkowania środków na artykuły, konieczne dla prawidłowego funkcjonowania urzędu, organ winien udostępnić obrazujące to wydatkowanie faktury i rachunki oraz inne dokumenty, będące w jego posiadaniu. Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wniosek skarżącej podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Obowiązkiem Wójta było więc udostępnienie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Wobec zaniechania organu udostępnienia dokumentów wskazanych we wniosku, wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych, lub jednoznacznego wykazania, że żądane informacje nie są informacją publiczną, stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej. Wobec tego, w pkt. I wyroku Sąd zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku z dnia 15 listopada 2021 r. w terminie 14 dni. Sąd orzekł w pkt II. wyroku, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto, wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19, CBOSA). W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie; organ odpowiedział skarżącej w dniu 30 listopada 2021 r., a z treści odpowiedzi na skargę wynika, że brak załatwienia wniosku wynikał z przedwczesnego stanowiska, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).