I GSK 1070/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 718/21 w sprawie ze skargi M. K., B. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 718/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K., B. M. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z 14 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 31zp ust. 1 pkt 4 oraz art. 31zp ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu CO\/ID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu, a w zawiadomieniu tym wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, czyli że skarżącym, którzy złożyli wniosek o zwolnienie z opłacania składek po ustawowym terminie przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, o czym należy ich zawiadomić. Skarżący nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z (...) przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Natomiast zgodnie z art. 31zp ust. 1 pkt 4 ustawy COVID-19 wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, [...], płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż: do dnia 31 stycznia 2021 r. - w przypadku składek, o których mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę orzekania wynikało, że organy obu instancji stwierdziły, że skoro termin do złożenia wniosku o zwolnienie ze składek za listopad 2020r., na formularzu RDZ-B6 w formie dokumentu elektronicznego, upływał 31 stycznia 2021 r., zaś skarżący złożyli wniosek w dniu 22 lutego 2021 r. to z tej przyczyny nie można udzielić zwolnienia z opłacania składek. Stanowisko to Sąd I instancji uznał za wadliwe, szczegółowo to uzasadniając. Skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował wywodów Sądu I instancji w zakresie wskazanym powyżej, a jedynie zalecenie zastosowania w sprawie art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 akcentując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej materialnoprawny charakter terminu z zakresie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Jak stanowi art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 - (dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255, dalej: ustawa zmieniająca), który wszedł w życie dnia 16 grudnia 2020 r. - w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu – ust. 2. Podkreślenia wymaga, że problematyka omawianego przepisu była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2023 r., (sygn. akt II GSK 907/22, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, LEX nr 3508198) wskazujące, że odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy Covid - 19 dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu. NSA wskazał w ww. wyroku, że celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zdaniem NSA zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym. Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną NSA w ww. wyroku przyjął, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy Covid – 19 wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. NSA stwierdził, że intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy Covid – 19 wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków. NSA w wyżej powoływanym wyroku stwierdził, że w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy Covid – 19 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). NSA wskazał, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy Covid – 19 ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. W konkluzji powyższych rozważań NSA jednoznacznie stwierdził, że analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie także terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Dokonując analizy niniejszej sprawy należy wskazać, że termin z art. 31zp ust. 1 pkt 4 ustawy COVID-19 jest terminem zawitym, natomiast art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 jest regulacją szczególną w stosunku do tego przepisu. Oznacza to, że po wpływie do organu wniosku winien był on zawiadomić skarżących o uchybieniu terminu do złożenia wniosku i wyznaczyć trzydziestodniowy termin do złożenia ewentualnego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Zatem na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Już tylko na marginesie dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje podgląd, że przepis art. art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID-19, nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadza jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Akcentuje się również, że pomimo, iż z przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Podkreśla się też, że przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie funkcjonuje samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten formułuje obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1588/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 749/21, WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 776/21; WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 862/21 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać należało za niezasadny jedyny zarzut naruszenia prawa materialnego. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.