II SA/Go 749/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium), działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k.p.a.), art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako ustawa o COVID-19), odmówiło A.S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Burmistrza, z upoważnienia którego działał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznał A.S. dodatek mieszkaniowy na okres od [...] czerwca 2021r. do [...] listopada 2021r. w wysokości 164,48 zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w wysokości 2,55 zł. Decyzja ta doręczona stronie w dniu 24 maja 2021r., a termin do wniesienia odwołania upłynął 7 czerwca 2021 r. Organ podał, iż strona wniosła odwołanie w dniu 8 czerwca 2021 r., za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej i bezpośrednio do Kolegium, nadane “zwykłym “ e-mailem. Następnie SKO w piśmie z [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, poinformowało stronę o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu i wyznaczyło stronie 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2021 r. A.S. zwróciła się do SKO z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. SKO wskazało, iż zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, a prośba została złożona z odwołaniem w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dodając, iż okoliczność tę strona musi uprawdopodobnić. Organ wyjaśnił, iż brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Nadto strona zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas. Kolegium uznało, iż w rozpoznawanej sprawie nie można przywrócić terminu z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy, gdyż w żaden sposób nie wyjaśniła dlaczego nie dotrzymała terminu do wniesienia odwołania. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r., nr [...] SKO, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a. (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołanie od decyzji zostało wniesione po upływie terminu do jego wniesienia. Przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. termin 14 dni na złożenie odwołania jest terminem ustawowym zawitym, którego niedotrzymanie powoduje niedopuszczalność odwołania. SKO podało, iż według akt sprawy decyzja została doręczona stronie w dniu 24 maja 2021r., przy czym strona została w wydanej decyzji pouczona o terminie złożenia odwołania. Powyższe oznacza, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 7 czerwca 2021 r., a z dniem 8 czerwca 2021 r. decyzja stała się ostateczna. Następnie Kolegium wyjaśniło, iż odwołująca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, lecz nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, dlatego SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r. Nr [...] odmówiło A.S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. A.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Po jej sprecyzowaniu, w piśmie z dnia [...] września 2021r. skarga została rozdzielona w ten sposób, iż skarga na postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2021 r. zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Go 749/21, a skarga na postanowienie SKO z [...] lipca 2021 r. zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Go 834/21. Skarżąca podała w skardze, iż złożyła odwołanie dzień po terminie nie ze swojej winy, gdyż uniemożliwiała jej to choroba, z powodu której trafiła nawet do szpitala (na tę okoliczność skarżąca załączyła dokumenty) i dodatkowo żałoba po stracie bliskiej osoby. Skarżąca podniosła okoliczność braku poinformowania jej przez organ o potrzebie uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 3p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021r., którym Kolegium odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] maja 2021 r. Na wstępie należy wyjaśnić, iż w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, orzecznictwo i piśmiennictwo dopuszcza różne rozwiązania, możliwe do zastosowania przez organ. Mianowicie w sytuacji, gdy złożone zostało odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia, a strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, organ postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które kończy postępowanie odwoławcze. Jeżeli dopiero po jego wydaniu złożony zostanie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ rozpozna ten wniosek po stwierdzeniu uchybienia terminu. Jednak w sytuacji, gdy wniosek o przywrócenie złożony został przed złożeniem odwołania, wraz z odwołaniem lub po złożeniu odwołania, ale przed rozpoznaniem tego odwołania przez organ, wskazuje się, że organ odwoławczy powinien najpierw wydać postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu i jeżeli termin ten nie zostanie przywrócony, powinien następnie wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu (zob. wyroki przewołane w P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 134, tj. wyrok NSA: z 1 października 2009r., I FSK 854/08, LEX nr 537058; z 29 lutego 2012 r., II FSK 1663/10, LEX nr 1123045; z 23 lutego 2011 r., II FSK 1342/10, LEX nr 1070934; z 4 lipca 2013 r., II OSK 588/12, LEX nr 1559823; z 20 października 2016 r., I GSK 1900/14, LEX nr 1986742). Za dopuszczalne przyjmuje się także w takiej sytuacji rozpatrzenie przez organ odwoławczy w jednym postanowieniu wniosku o przywrócenie terminu i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zob. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 134). W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła najpierw odwołanie i następnie zanim doszło do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia przez SKO, złożyła także wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Kolegium zaś w pierwszej kolejności rozpoznało wniosek o przywrócenie terminu odmawiając stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnie dzień po wydaniu w/w postanowienia wydało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dodać należy, iż skarga, której przedmiotem jest postanowienie z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Go 834/21. Z akt administracyjnych sprawy wynika, i nie było to kwestionowane przez skarżącą, że decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego została doręczona skarżącej skutecznie w dniu 24 maja 2021 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 7 czerwca 2021 r. Tymczasem odwołanie złożone zostało przez skarżącą w dniu 8 czerwca 2021 r., a zatem dzień po upływie terminu do jego wniesienia. Skarżąca nie zaprzeczyła powyższym okolicznościom w treści skargi. Zasadnicze znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy mają jednak okoliczności związane ze złożeniem przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Otóż wniosek ten skarżąca złożyła w związku z informacją skierowaną do niej przez organ w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. Organ w piśmie tym zawiadomił odwołującą, powołując się na art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, o wniesieniu przez nią odwołania z uchybieniem terminu i wyznaczył skarżącej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z [...] maja 2021 r. w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na w/w informację i stosownie do jej treści skarżąca złożyła 21 lipca 2021 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2021 r. W następstwie zaś rozpoznania tego wniosku SKO zaskarżonym w przedmiotowym postępowaniu postanowieniem odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stwierdzając, iż skarżąca nie uprawdopodobniła żadnych okoliczności, o których mowa w art. 58 k.p.a., tj. okoliczności wskazujących na brak strony w uchybieniu terminu. Nie ulega wątpliwości, iż organ słusznie zawiadomił skarżącą w trybie przewidzianym przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z jego treścią w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego wskazanych terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Cyt. przepis wprowadził zatem szczególny tryb przywrócenia terminu, mający na celu stworzenie dodatkowej ochrony prawnej dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie terminów przewidzianych przepisami prawa, zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii. Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, iż sam stan epidemii nie oznacza, iż w każdym przypadku organ zobowiązany jest przywrócić termin. Choć ustawodawca nie wskazuje wprost w w/w przepisie, to jego interpretacja prowadzi do wniosku, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym przeprowadzone powinno być przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a., z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 w zakresie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Przepis art. 15 zzzzzn2 nie funkcjonuje bowiem samodzielnie, i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Zatem przepis art. 15 zzzzzn2 określa obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. W ocenie Sądu, mimo skierowania do skarżącej zawiadomienia z dnia [...] lipca 2021 r., organ dopuścił się uchybienia nie pouczając jej o trybie, w którym wniosek ten może być złożony tj. o przesłankach z art. 58 k.p.a. Przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie precyzuje co prawda co powinno zawierać zawiadomienie organu poza zawiadomieniem strony o uchybieniu terminu i prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale analizując treść pisma organu z dnia [...] lipca 2021 r., można stwierdzić, że wystarczające jest tylko złożenie przez stronę samego wniosku o przywrócenie terminu bez podejmowania innych dodatkowych czynności, jak zinterpretowała to skarżąca. Skoro ze wskazanego w w/w zawiadomieniu art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie wynika wprost, iż co do wniosku o przywrócenie terminu zastosowanie mają wymogi określone w przepisie art. 58 k.p.a., a wskazuje się na przepis szczególny, związany z ogłoszeniem stanu epidemii, zdaniem Sądu, strona mogła w tej sytuacji, w sposób uprawniony uważać, że w sprawie być może nie ma zastosowania art. 58 k.p.a. i nie jest konieczne spełnienie jakichkolwiek dodatkowych wymagań poza złożeniem samego wniosku. Według Sądu w tych okolicznościach obowiązkiem organu było pouczenie skarżącej o znajdującym zastosowanie do wniosku o przywrócenie terminu, złożonym w związku z zawiadomieniem w trybie art. art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, art. 58 k.p.a. i określonych w nim przesłankach przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten wskazuje, iż przywrócenie terminu następuje na prośbę zainteresowanego, a przesłanką podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Pominięcie przez organ w/w pouczenia, brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu, zdaniem Sądu stanowiło naruszenie zasad ogólnych k.p.a. określonych w art. 7 (zasada legalizmu i prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron). SKO powinno było pouczyć skarżącą w zakresie wymogów dotyczących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czyli wskazania i uprawdopodobnienia uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i ocenę prawną zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności zaś skieruje do skarżącej odpowiednie pouczenie w zakresie wymogów dotyczących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego w związku z trybem przewidzianym w art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, dokona ponownej oceny wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pod kątem spełnienia przesłanek z art. 58 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.