II OSK 992/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1471/21 o odrzuceniu skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 14 października 2020 r. nr 635/XXX/2020 w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1471/21, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) odrzucił skargę M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z 14 X 2020 r. nr 635/XXX/2020 w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczna. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych i ma charakter formalny. Nie przesądza przeznaczenia nieruchomości położonych na obszarze nią objętym, nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Ma jedynie charakter wewnętrzny i porządkowy. Nie oddziałuje na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości nią objętych, nie narusza zatem interesu prawnego skarżącego jako właściciela takiej nieruchomości. Skargę kasacyjną złożył M. S., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały interes prawny skarżącego nie został naruszony, podczas gdy skarżący wywodzi swój interes prawny z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], zaś sama uchwała ogranicza jego prawo, bowiem utrzymuje w mocy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan przeznacza część nieruchomości skarżącego pod realizację drogi, przez co uniemożliwia mu w pełni korzystanie z nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, podczas gdy wywodzi on swój interes prawny z przysługującego mu prawa własności nieruchomości położonej na obszarze, dla którego została podjęta uchwała, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji uchwała ogranicza prawo własności skarżącego poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowień obowiązującego miejscowego planu, który przeznacza część nieruchomości skarżącego pod drogę; 2. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego podczas gdy odrzucenie skargi na tej podstawie może nastąpić wyłącznie, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty; Sąd dokonał szerokiej analizy w zakresie charakteru prawnego uchwały jako aktu dotyczącego odstąpienia od sporządzenia planu miejscowego, co zdaniem strony dowodzi, że brak interesu po stronie skarżącego nie był aż tak oczywisty, aby uprawnione było odrzucenie skargi; 3. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że uchwała zawiera istotne uchybienia proceduralne przemawiające za koniecznością jej eliminacji z systemu prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Piasecznie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. Przedmiot niniejszej sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie są one usprawiedliwione. Zmierzają do wykazania, że skarżący posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. W rozpoznawanej sprawie uchwałą z 12 listopada 2012 r. nr 755/XXVII/2012 Rada Miejska w Piasecznie przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Piaseczna dla obszaru ograniczonego ulicami: Geodetów, Julianowską, Okulickiego i Puławską. Zmiana miejscowego planu dotyczyć miała likwidacji odcinka drogi publicznej oznaczonej symbolem 3KD-D(g) łączącej ulicę Tulipanów z ulicą Rubinową. Zakwestionowaną przez skarżącego uchwałą Rada Miejska odstąpiła od sporządzenia tej zmiany planu. Skarżący uprawnienie do wystąpienia ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy połączył z naruszeniem jego prawa własności, tj. z art. 140 k.c. Poza sporem jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości (działka ewidencyjna nr [...]), znajdującej się na obszarze przeznaczonym w obowiązującym planie miejscowym pod drogę 3KD-D(g). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego, jak i uchwała o odstąpieniu od sporządzenia tej zmiany, nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Zaskarżona uchwała stanowi jedynie o odstąpieniu od projektowanej zmiany obowiązującego planu miejscowego. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że skarżący ma interes, ale o charakterze faktycznym, w zwalczaniu ww. uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie, odstępującej od sporządzenia zmiany planu (przerywającej procedurę planistyczną). Interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu zmianą obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony prawnej gwarantującej ukończenie rozpoczętych prac nad projektem planu. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, sam skarżący kasacyjnie wskazał, że jego interes prawny został naruszony obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym część jego nieruchomości przeznaczono pod realizację drogi (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r. II OSK 916/16, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. II OSK 1127/05). Wobec tego nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ani art. 140 k.c. Nie mogło również dojść do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. jako że Sąd tego przepisu nie stosował. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że nie było podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.