II SA/Po 355/21

Dnia 27 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Prezydent Miasta K. (dalej też jako Prezydent) decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 4 pkt 6,art. 8 ust. 9, art.17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust.2,3,5,6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019r. poz.1507 ze zm. dalej u.p.s.), § 1, § 2, § 4 ust. 2 i ust. 3, § 5 ust. 1 i ust. 2 Iit."a" Uchwały Nr XII/172/2019 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 27 czerwca 2019r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi. opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. U. Województwa Wielkopolskiego z 9 lipca 2019r poz. 6592, dalej jako Uchwała) § 1 pkt. 1 lit. "b" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018r. poz. 1358) w związku z art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. dalej ustawa- COVID19) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu dostępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.). po ponownym rozpatrzeniu wniosku Pani B. K. (dalej jako skarżąca lub strona) w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] września 2020 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] października 2020r., znak [...], postanowiono 1. przyznać świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia [...] września 2020 do dnia [...] września 2020 po 2 godziny dziennie dwa razy w tygodniu w dni robocze. 2. Ustalić odpłatność za godzinę usług opiekuńczych w wysokości [...] zł. Pełny koszt jednej godziny usługi wynosi [...] zł. Wpłat należy dokonywać do dnia 10 każdego miesiąca po wykonaniu usługi na konto MOPS: [...] 3. Przyznane usługi będą w zakresie: dokonywanie zakupów w pobliżu miejsca zamieszkania, pomoc przy Praniu bielizny osobistej i pościelowej. Usługi opiekuńcze będą świadczone przez Polski C. K. W. Zarząd Okręgowy w P. - Zarząd Rejonowy PCK w K., D. 2, [...]. 4. Nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając decyzję Prezydent wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...].09.2020r. na wniosek B. K. z dnia [...].08.2020r. Wyznano stronie usługi opiekuńcze od [...] września 2020r. do [...] września 2020 po 2 godziny dziennie dwa razy w tygodniu w dni robocze z odpłatnością w wysokości [...] zł. Pełny koszt jednej godziny wynosi [...] zł. Od decyzji tej B. K. w dniu [...].09.2020r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu [...].10.2020 r. odwołania B. K. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO w K. wskazało by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ponownie przeanalizował całokształt sprawy i wyjaśnił w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia dlaczego przyznano taki a nie inny zakres pomocy w ramach przedmiotowych usług opiekuńczych. Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonych sprawie dokumentów i wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w formie rozmowy telefonicznej w dniu [...] sierpnia 2020r. (co jest dopuszczone stosownie do art. 15o ust. 1 ustawy COVID-19) ustalono, że B. K. jest w wieku emerytalnym, nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Zamieszkuje wraz z niepełnosprawną matką A. B.. Wyrokiem sądu z dnia [...] lipca 2018r. B. K. zaliczono do umiarkowanego stopni niepełnosprawności, ustalając, iż symbol przyczyny niepełnosprawności odwołującej to 05-R, stopień niepełnosprawności orzeczono na stałe, niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia. Ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] stycznia 2017r. Zgodnie z wydanym w dniu [...] maja 2020 r. zaświadczeniem lekarskim B. K. ma zakaz dźwigania z uwagi na przepuklinę pępkową. Na tej podstawie wydano skierowanie na Oddział Chirurgiczny do dalszego leczenia operacyjnego, które jest w realizacji. W związku z powyższym zgodnie z oczekiwaniami strony przyznano usługi opiekuńcze w wymiarze 2 godzin dwa razy w tygodniu w dni robocze, a ich zakres obejmuje dokonywanie zakupów w pobliżu miejsca zamieszkania, pomoc przy praniu bielizny osobistej i pościelowej. Prezydent stanął na stanowisku, że w okolicznościach sprawy B. K. w związku ze stanem zdrowia wymagała pomocy w formie usług opiekuńczych w zakresie zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych, takich jak dokonywanie zakupów w pobliżu miejsca zamieszkania, pomoc przy praniu bielizny osobistej i pościelowej. Zakres usług został ustalony z B. K.. Ustalono również ilość godzin konieczną do zrealizowania takiego zakresu usług opiekuńczych. W ocenie organu wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z oczekiwaniami wnioskodawczyni. B. K. odwołała się od decyzji Prezydenta Miasta K. wskazując, że jej jedyny dochód to [...] zł zasiłku pielęgnacyjnego, nie posiada innego dochodu, żyje na skraju nędzy i wnosi o przyznanie nieodpłatnych usług opiekuńczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że w odwołaniu B. K. w odwołaniu kwestionuje jedynie kwotę odpłatności za te usługi. Biorąc to pod uwagę, SKO stwierdziło, że stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. z §1 pkt 1 lit. b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. SKO wskazało, że na dochód rodziny w niniejszej sprawie składają się następujące kwoty: - [...] zł świadczenia emerytalnego A. B. z KRUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i świadczeniem uzupełniającym; - [...] zł świadczenia emerytalnego B. K. z KRUS; - [...] zł zasiłku pielęgnacyjnego B. K.; - [...] zł świadczenie emerytalne B. K. z amerykańskiej instytucji ubezpieczeniowej (w wysokości [...] $); - [...] zł dodatek mieszkaniowy wraz z ryczałtem z uwagi na brak CO VW; '' - [...] zł tytułem dochodu z gospodarstwa rolnego (A. B. i B. K. posiadają łącznie 1,0378 ha powierzchni przeliczeniowej; stosownie, bowiem do przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (§1 pkt 3) kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalono w wysokości [...] zł). Łączny dochód wynosi zatem [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi [...] zł. Jak wynika z §5 Uchwały odpłatność za usługi opiekuńcze ustala się w zależności od posiadanego dochodu osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie. Procentowe wskaźniki odpłatności za usługi opiekuńcze zawiera tabela stanowiąca załącznik nr [...] do Uchwały. W przypadku dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie (określonym w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.) mieszczącym się w przedziale 301-350% wysokość odpłatności ustala się na poziomie 60%. Kolegium wskazało, że kwota [...]zł mieści się między 301-350% kwoty kryterium dochodowego. Z tego względu 60% kwoty odpłatności jednej godziny przedmiotowych usług (pełny koszt to [...] zł) stanowi [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. K. podała, że nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. W skardze podała, ze utrzymuje się z zasiłków i skromnej emerytury i nie było jej stać na pokrycie kosztów usług opiekuńczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik z urzędu skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2021 r. podała, że podtrzymuje skargę. Zdaniem pełnomocnika w sposób nieuprawniony przyjęto, iż skarżąca i jej matka A. B. stanowią rodzinę w rozumieniu normatywnym. Skutkowało to przyjęciem zawyżonego kryterium dochodowego. Ponadto nieprawidłowym było zaliczenie do dochodu z tytułu własności działek nr [...] i 396, gdyż jest to dochód hipotetyczny. Materiał dowodowy w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zebrany, czym naruszono dyspozycję art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie pełnomocnika w sprawie pominięto możliwość całkowitego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów usług opiekuńczych, nie biorąc pod uwagę trudnej sytuacji zdrowotnej i życiowej B. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja przyznająca skarżącej usługi opiekuńcze w dniach od 7 do [...] września 2020 r. po 2 godziny dziennie dwa razy w tygodniu w dni robocze. Skarżąca zakwestionowała odpłatność za godzinę usług opiekuńczych w wysokości [...] zł, domagając się w toku postępowania całkowitego zwolnienia z odpłatności. Przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U z 2020 r. poz. 1876, w tekście jako "u.p.s.") ma charakter obligatoryjny wyłącznie w przypadku, gdy wnioskuje o nie osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest tej pomocy pozbawiona. Bezspornym w sprawie jest to (wbrew twierdzeniu pełnomocnika z urzędu skarżącej), że B. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką A. B.. Wniosek taki płynie nie tylko z ustaleń wywiadu środowiskowego, ale także z takich okoliczności, że B. K. jest kuratorem swojej matki i wykonuje przy niej szereg czynności opiekuńczych. Zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. pod pojęciem "rodzina" rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniono, iż faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego. Za wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 1996 r. (sygn. akt II URN [...]) wskazuje się, iż cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie, przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Wspólne zamieszkiwanie finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (por. wyroki NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1947/12, z 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2287/12, z 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2836/2012, z 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1326/13, z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 156/17, z 13 października 2017r., sygn. akt I OSK 1274/16 oraz 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4273/18 – wszystkie dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że B. K. i A. B. tworzą rodzinę w rozumieniu przepisów u.p.s. Stosownie do art. 50 ust. 2 usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Świadczenie usług opiekuńczych może polegać, m.in., na robieniu zakupów, porządków, przygotowaniu posiłków, ubieraniu, karmieniu, czy pomocy w utrzymaniu higieny. W myśl art. 50 ust. 5 u.p.s., ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (art. 50 ust. 6 ustawy). Zgodnie z z §5 ust. 1 oraz 2 pkt a) uchwały nr XI1/172/2019 Rady Miasta Kalisza z dnia 27 czerwca 2019r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania odpłatność za usługi opiekuńcze ustala się w zależności od posiadanego dochodu osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie. Zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr [...] do ww. uchwały, w przypadku dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie (określonym w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. na dzień wydania decyzji [...] zł na osobę) mieszczącym się w przedziale 301-350% wysokość odpłatności ustala się na poziomie 60%. Prawidłowo ustalona sytuacja dochodowa rodziny skarżącej wskazuje, że dochód rodziny skarżącej wynosi [...] zł, (zob. str. 4 decyzji Kolegium) co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi [...] zł. Kwota ta mieści się w przedziale 301-350% kwoty kryterium dochodowego (tj. między [...] zł a [...] zł). W tej sytuacji Rada Gminy ustaliła, że odpłatność ustala się na poziomie 60 %, tzn. 60 % z kwoty [...]zł czyli [...] zł za godzinę usług opiekuńczych. Organy obu instancji zasadnie powołały się na ww. uchwałę wskazując w jaki sposób wyliczona została odpłatność za godzinę usług opiekuńczych. Przy tym doszły do przekonania, ze sytuacja majątkowa skarżącej, w dacie składania wniosku, pozwalała jej na zaspokojenie opłat za usługi opiekuńcze w wymiarze 60%. W świetle powyższych rozważań Sąd nie znalazł podstaw aby zakwestionować stanowiska organów. Przy tym skarżąca nie kwestionowała ani zakresu przyznanych usług ani ich wymiaru czasowego, lecz jedynie ustaloną przez organ wysokość. Stanowiska Sądu nie zmienia także zaprezentowana w piśmie procesowym pełnomocnika (k. 31-33 akt sądowych) argumentacja. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji w sposób jasny wskazuje, dlaczego organ wydał takie rozstrzygnięcie oraz pozwala na dokładne ustalenie przesłanek, jakimi się kierował. Podkreślić przede wszystkim należy, że jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...] (dostępne w CBOSA) uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług specjalistycznych nie może zatem oczekiwać, że ta forma pomocy zawsze zaspokoi wszelkie jej oczekiwania. Reasumując w ocenie Sądu organy - zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonały wszelkich, niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej, osobistej i rodzinnej skarżącej i rzetelnie rozważyły wszelkie okoliczności sprawy, decyzje zostały należycie uzasadnione i wydane w dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego. Przede wszystkim Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organów odnoszących się do dochodu rodziny skarżącej, którego wymiar stanowił podstawę do ustalenia wysokości odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Mając powyższe na uwadze, skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 z późn. zm).