II OSK 432/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 422/18 w sprawie ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 422/18 oddalił skargę A. S. i J. S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrz O. z [...] lutego 2018 r. o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Olecko w obrębie jeziora Dobskiego uchwalonym Uchwałą Nr XLIII/316/02 Rady Miejskiej w Olecku z 28 lutego 2002 r. (dalej plan miejscowy). Jak stwierdził Sąd I instancji, osią sporu w sprawie jest ocena dopuszczalności dokonania nasadzeń drzew na działce nr [...] w części objętej jednostką planistyczną o symbolu [...], a właściwie w jej kierunku północnym "Od strony jeziora Dobskiego", czyli w istocie rzeczy interpretacja normatywnych zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy Olecko dla jeziora Dobskiego dla rzeczonej jednostki zawartych w § 11 ust. 5 i 6 tegoż planu. W ocenie Sądu unormowania § 11 ust. 5 i 6 w/w planu, na części działki nr [...], w jej części północnej "Od strony jeziora Dobskiego" dopuszczają do zadrzewienia, także wysokiego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej upzp), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne zaaprobowanie stanowiska organu administracji o braku podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości, zgodnie z planem miejscowym; b) § 11 ust. 5 w zw. z § 11 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 3 oraz w zw. z § 4 ust. 10 i ust. 11 planu miejscowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem [...], dopuszczalne jest nasadzenie wszelkiej roślinności, w tym także wysokich typowo leśnych drzew na całym obszarze stanowiącym min. 80% działki, a nie tylko na obszarze od strony jeziora Dobskiego; c) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788), poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż zgodnie z tym przepisem za las należy uznać nie tylko grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, ale wymagane jest jeszcze dodatkowe spełnienie kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c ww. ustawy (jest przeznaczony do produkcji leśnej, stanowi rezerwat przyrody lub został wpisany do rejestru zabytków) w sytuacji, gdy ww. dodatkowe kryteria dotyczą tylko gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej; d) art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 5 pkt 27 oraz art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614), poprzez ich niewłaściwe (bezpodstawne) zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy definicja zadrzewienia zawarta w art. 5 pkt 27 tej ustawy odnosi się do pojedynczych drzew, krzewów albo ich skupisk niebędących lasem w rozumieniu ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, a ponadto definicja terenów zieleni zawarta w art. 5 pkt 21 tej ustawy odnosi się do terenów pełniących funkcje publiczne, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie występują; e) art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaaprobowanie faktu zaniechania przez organ administracji wypełnienia obowiązku przeciwdziałania zdarzeniom bezprawnym, do czego w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska, powołane są odpowiednie organy. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) — obu przepisów w zw. art. 3 § 1 Ppsa oraz w zw. z przepisem prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp, przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w nieuprawniony sposób zastosował art. 151 Ppsa i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, co spowodowane zostało niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego, gdyż w sprawie niniejszej wbrew ustaleniom organu administracji zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości zgodnie z planem miejscowym; b) art. 151 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 Ppsa oraz w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w nieuprawniony sposób zastosował art. 151 Ppsa i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, co spowodowane zostało niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, gdyż w sprawie niniejszej organ administracji zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a nadto w sprawie niniejszej doszło do nierozpatrzenia przez organ administracji wszystkich zarzutów odwołania, a także jedynie pobieżnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz dowolnej i błędnej oceny czy dana okoliczność została udowodniona; c) art. 151 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 Ppsa oraz w zw. z art. 107 § 3 Kpa, przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w nieuprawniony sposób zastosował art. 151 Ppsa i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, co spowodowane zostało niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, gdyż w sprawie niniejszej organ administracji jedynie zdawkowo odniósł się w uzasadnieniu decyzji do istoty zagadnienia, w tym nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania; d) art. 141 § 4 Ppsa, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku wskazania, które ustalenia organu administracji zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie, a nadto wewnętrznej sprzeczności, niespójności i niekonsekwencji twierdzeń Sądu I instancji przejawiającej się m.in. w wytknięciu niektórych błędów Organu administracji i ich powieleniu przez Sąd I instancji. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem. 3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i oceny zarzutu skargi kasacyjnej musi być ustalenie treści normy prawnej zawartej w art. 59 ust. 3 upzp, który reguluje instytucję samowoli urbanistycznej. Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca - z jednej strony - wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym (zob. np. wyroki NSA: z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08; z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1028/16; por. również uchwałę NSA z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16). 3.5. Uwzględniając powyższe założenie, w świetle art. 59 ust. 3 upzp za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem w tej sytuacji charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu. Przewidziana w tym przepisie sankcja nie może natomiast służyć rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich związanych z zacienieniem nieruchomości przez posadzone na nieruchomości sąsiedniej drzewa czy rozstrzyganiu o immisjach sąsiedzkich. 3.6. W przedmiotowej sprawie, wbrew kluczowemu zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 59 ust. 3 upzp. Działania, które miały miejsce na ww. nieruchomości, czyli zasadzenie drzew, nie uniemożliwiają bowiem zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem miejscowym i nie stanowiły naruszenia jakichkolwiek ustaleń planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że § 11 ust. 5 w zw. z § 11 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 3 oraz w zw. z § 4 ust. 10 i ust. 11 planu miejscowego w żaden sposób nie zostały naruszone przez zagospodarowanie działki nr [...]. W szczególności wynikający z planu nakaz pozostawienia min. 80 % powierzchni działki (a więc stosunkowo dużego) jako terenu niezabudowanego i nieutwardzonego, pokrytą roślinnością oznacza, że sadzenie wysokich drzew było dopuszczalne. Zagospodarowanie roślinnością w żadnym razie nie wyklucza realizacji tego wymogu poprzez sadzenie drzew. Natomiast ustalenia planu miejscowego mówiące, że od strony jeziora Dobskiego należy stosować nasadzenia zieleni izolacyjnej wysokiej z rodzimych gatunków nie oznacza, że tylko tam można sadzić wysokie drzewa. Na pozostałym terenie nie narzucono po prostu określonego rodzaju roślinności, nie wykluczając jednak żadnego jej rodzaju. 3.7. W związku z tym zarzuty naruszenia art. 59 ust. 3 upzp oraz § 11 ust. 5 w zw. z § 11 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 3 oraz w zw. z § 4 ust. 10 i ust. 11 planu miejscowego są nieuzasadnione. 3.8. W świetle powyższego drugorzędne znaczenie mają kwestie odwołania się przez Sąd I instancji do przepisów ustawy o lasach oraz przepisów ustawy o ochronie przyrody. Niemniej jednak w pełni zasadne było odwołanie się przez Sąd I instancji do przepisów ustawy o ochronie przyrody i zawartej w niej definicji zadrzewienia (art. 5 pkt 27 ww. ustawy). Jest też rzeczą oczywistą, że drzewo jest przykładem szaty roślinnej, a więc stanowi egzemplifikację roślinności. 3.9. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Dla oceny danej nieruchomości jako leśnej w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, należy bowiem stosować wszystkie przesłanki określone w art. 3 pkt 1 tej ustawy i przyjąć, że jako decydujące dla określenia, czy przedmiotowy grunt ma charakter leśny jest nie tylko ustalenie, czy ma on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne) oraz czy jest pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także czy jest on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Ponadto ww. nieruchomość nie jest wpisana w ewidencji gruntów jako las. Okoliczność, iż dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem z znaczeniu prawnym (wyroki NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1523/15; z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 308/14, wyrok SA w Łodzi z 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt I ACa 638/19, OSA 2021, nr 3, poz. 168.). 3.10. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do orzekania przez organ wbrew treści przepisów ustawowych w sytuacji, kiedy nie została podważona legalność przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Na art. 2 Konstytucji można się powoływać tylko wtedy, gdy nastąpiło naruszenie przynajmniej jednej ze szczegółowych zasad "pochodnych" lub "przejawowych", nigdy na samą zasadę demokratycznego państwa prawnego w całości, czy jeden z jej fragmentów - zasadę państwa prawnego lub demokratycznego albo sprawiedliwego (wyrok NSA z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1935/18). 3.11. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa. 3.12. Niezasadne są również wszystkie pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy jako zebrany i oceniony w sposób zgodny z przepisami Kpa, w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, szczególnie biorąc pod uwagę oczywistość stanu faktycznego w sprawie, ustaloną na podstawie wizji na gruncie. Przeprowadził postępowanie, dokonał oględzin terenu, z których to oględzin został sporządzony protokół. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa. 3.13. Sąd I instancji prawidłowo zatem na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę, bowiem zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z zarzucanych wadliwości, mogących skutkować jej uchyleniem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa. 3.14. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. 3.15. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.