II OSK 2401/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 749/21 w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 749/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. M. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, w punkcie pierwszym zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącego S. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. [...] w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w punkcie pierwszym, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym w pozostałym zakresie skargę oddalił, zaś w punkcie piątym zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 P.p.s.a., art. 46 § 3 P.p.s.a., art. 57 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. Ib ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tj. Dz. U. poz. .1651 z 2020r.) oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpoznaniu skargi na bezczynność organu odwoławczego, która w dniu orzekania obarczona była brakiem formalnym w postaci niezłożenia prawidłowo uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa, pomimo że Sąd pierwszej instancji wezwał pełnomocnika skarżącego do usunięcia w/w braku formalnego skargi do czego doszło skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd, że nadesłana w odpowiedzi na w/w wezwanie kserokopia pełnomocnictwa z dnia 11.12.2020r. zawiera prawidłowe poświadczenie zgodności odpisu z oryginałem, podczas gdy w/w poświadczenie zgodności odpisu pełnomocnictwa z oryginałem nie zostało odręcznie podpisane i wobec braku prawidłowego uwierzytelnienia pełnomocnictwa skarga powinna zostać odrzucona. Z ostrożności procesowej, strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 49 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpoznaniu skargi na bezczynność organu odwoławczego, która to skarga w dniu orzekania obarczona była brakiem formalnym w postaci braku odręcznego podpisu osoby, która wniosła skargę w imieniu Strony i który to brak nie został do dnia wydania wyroku usunięty, a Sąd pierwszej instancji zaniechał podjęcia przewidzianych w art. 49 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. działań zmierzających do usunięcia tego braku, do czego doszło skutkiem błędnej oceny, że pod skargą znajduje się odręczny podpis osoby, która wniosła skargę. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na przesłankę nieważności postępowania polegającą na rozpoznaniu skargi w sytuacji, w której pełnomocnik strony nie był należycie umocowany oraz o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia w/w wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na przesłankę nieważności postępowania polegającą na rozpoznaniu sprawy w sytuacji, w której pełnomocnik strony nie był należycie umocowany oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Według pełnomocnika, twierdzenia organu zawarte w skardze kasacyjnej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do dokonywania ustaleń w sprawie własnoręczności podpisu. Jak stwierdził dalej, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, kierując się wolą jak najszybszego zakończenia sprawy, w załączeniu do niniejszego pisma przedkłada dokumenty zakwestionowane przez organ, tj. skargę na bezczynność wraz z pełnomocnictwem poświadczonym za zgodność z oryginałem. Wskazał, że uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji będzie w tym stanie rzeczy sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej, gdyż organ nie zakwestionował merytorycznych podstaw do wydania wyroku, co oznacza, iż Sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy wydałby wyrok o identycznej treści. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który wniósł skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a uczestnik postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej w ramach podstaw, które uzasadniać mają uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku, podniesiono okoliczność występowania nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z powodu przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, nieważność postępowania zachodzi (...) gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Brak należytego umocowania pełnomocnika występuje zarówno wtedy, gdy jako pełnomocnik podejmowała czynności osoba, która w ogóle pełnomocnikiem być nie mogła, jak i wówczas, gdy w tym charakterze występowała osoba, która mogła być pełnomocnikiem, lecz istniały braki w zakresie udzielenia pełnomocnictwa (post. NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 46/08). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie bądź wykluczenie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyny, o której mowa w powołanym powyżej przepisie, w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej musi poprzedzić niebudzące wątpliwości ustalenie, że doszło do uchybienia procesowego polegającego na nieuzupełnieniu przez pełnomocnika braku formalnego skargi w postaci prawidłowo podpisanego wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym. W sprawie niniejszej, Sąd pierwszej instancji w zarządzeniu z dnia 14 czerwca 2021 r. przyjął, że brak formalny skargi w postaci niezłożenia oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa procesowego, z którego treści wynika uprawnienie do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym, do uzupełnienia którego wezwano pełnomocnika skarżącego zarządzeniem z dnia 24 maja 2021 r., został uzupełniony przez niego w terminie i prawidłowo. W obliczu zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia ta wymaga ponownej oceny przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem argumentacji przytoczonej poniżej. Ograniczając się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej, rozważyć należało, czy zasadne jest twierdzenie kasacji, że zachodziła podstawa do odrzucenia skargi z powodu okoliczności określonej w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Od wejścia w życie noweli z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), co do zasady wymóg formalny polegający na dołączeniu pełnomocnictwa nie jest spełniony, gdy pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem, nawet jeśli w aktach administracyjnych znajduje się dokument pełnomocnictwa. O ile w wykonaniu wezwania do uzupełnienia braku formalnego, polegającego na nieprzedłożeniu pełnomocnictwa wraz z pierwszym pismem w sprawie, pełnomocnik będący adwokatem przedkłada wierzytelny odpis pełnomocnictwa, badanie wymogów formalnych obejmuje także spełnianie przez ten dokument wymogów wynikających z art. 4 ust. 1b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1651 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, adwokat ma prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w zakresie określonym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis adwokata, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, na żądanie - również godzinę dokonania czynności. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia) adwokat stwierdza to w poświadczeniu. Przepis art. 4 ust. 1b cyt. ustawy nie stanowi samoistnej podstawy uwierzytelniania dokumentów przez adwokatów, ponieważ uprawnienie to uzależnione jest od przepisów regulujących określone postępowanie a więc cywilne, administracyjne, sądowoadministracyjne (por. post. Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt VII AGo 40/18). Zgodnie z art. 37 § 1 zd. 2 p.p.s.a. adwokat może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących jego umocowanie. Co do zasady samo uwierzytelnianie przy poświadczaniu pełnomocnictwa nie ma na celu "zrównanie dokumentu pełnomocnictwa z dokumentem urzędowym", lecz jedynie wykazanie istnienia umocowania do działania. W świetle cyt. powyżej przepisu ustawy – Prawo o adwokaturze, prawidłowe uwierzytelnienie przez adwokata dokumentu wymaga jego podpisu. Podpis w znaczeniu powszechnie używanym jest to napisany lub uwierzytelniony własnoręczny znak. "Podpisać się", zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego zwrotu, oznacza "napisać własnoręcznie swoje nazwisko, aby potwierdzić coś lub nadać ważność jakiemuś dokumentowi" (por. Słownik języka polskiego PWN, Wyd. I, Warszawa 2021). Przepisy prawa nie dają podstaw do nadania pojęciu "podpis" odmiennego znaczenia od używanego powszechnie. Istotne jest zatem aby podpis był własnoręczny. Również na tle art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie jest kwestionowany pogląd, według którego podpis powinien być własnoręczny. Odtworzony mechanicznie wzór podpisu nie czyni zadość wymogowi przewidzianemu w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest podpisem np. faksymile bądź kserograficzna odbitka własnego podpisu (patrz m.in. J. Olszanowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OZ 533/16, ZNSA 2017/1/145-152; postanowienie NSA z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II OZ 179/21; postanowienie NSA z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt I GZ 316/21; postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt 828/21). Tak samo należy ocenić wymóg złożenia podpisu wynikający z art. 46 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1b ustawy - Prawo o adwokaturze. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli wykonania przez skarżącego (jego pełnomocnika) wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi w pełnym zakresie, a więc także w odniesieniu do uzupełnienia braku polegającego na przedłożeniu pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego lub jego wierzytelnego odpisu, które to dokumenty są wymagane w myśl art. 46 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, w której zachodzą wątpliwości co do tego, czy wierzytelny odpis pełnomocnictwa został podpisany przez pełnomocnika własnoręcznym podpisem, obowiązkiem sądu administracyjnego, badającego wywiązanie się przez pełnomocnika z wymogu uzupełnienia braków skargi w zakresie przedłożenia pełnomocnictwa lub wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa, jest zbadanie tej okoliczności (por. wyr. NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2231/22 oraz z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2356/21). Zdarzenie procesowe polegające na złożeniu podpisu ma charakter faktyczny, a więc do ustaleń w tym zakresie można odpowiednio zastosować przepisy normujące postępowanie wyjaśniające przed sądem administracyjnym. Jest niewątpliwe, że weryfikowane zdarzenie nie stanowiło okoliczności mającej miejsce w trakcie postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez sąd administracyjny w spornym zakresie nie odbywa się więc w oparciu o regułę wynikająca z art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast nie ma przeszkód do odpowiedniego stosowania przepisów art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. Jeśli, tak jak w niniejszej sprawie, wierzytelny odpis pełnomocnictwa budzi wątpliwości w tym zakresie, konieczne jest skorzystanie przez sąd administracyjny z procesowego środka, jakim są wyjaśnienia strony lub pełnomocnika (art. 106 § 2 p.p.s.a.). W sytuacji w której, tak jak w sprawie niniejszej, analiza dokumentu pełnomocnictwa nasuwa wątpliwości, czy został on przez pełnomocnika własnoręcznie podpisany, czy opatrzony pieczątką z podpisem zawierającą odwzorowanie ręcznego podpisu (faksymile) albo zeskanowanym, bez wyjaśnienia omawianego zagadnienia nie można zająć stanowiska, czy skarga podlegała odrzuceniu, czy też pełnomocnik wykonał wezwanie do uzupełnienia braków skargi (por. post. NSA z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OZ 828/21). Nawiązując do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nieprawidłowego podpisania samej skargi można uznać, że wskazane wyżej postępowanie wyjaśniające pozwoli na ustalenie zasadności twierdzenia wnoszącego kasację także w tej mierze. Odnosząc się do przedłożenia przy odpowiedzi na skargę kasacyjną podpisanej skargi i odpisu pełnomocnictwa uwierzytelnionego za zgodność z oryginałem, stwierdzić należy, że ten fakt procesowy powinien być oceniony wraz z oceną wywiązania się przez pełnomocnika z wykonania wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.