VIII SA/Wa 757/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 757/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 dalej kpa)po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania J. K., od decyzji wydanej przez Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2020 roku, nr [...] – odmawiającej J. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na A. S. – orzekło – utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku Wójt Gminy C. odmówił przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych(DZ.U z 2020 roku, poz. 111, dalej ustawa) wnioskowanego na A. S. Organ pierwszej instancji wskazywał, że J. K. w dniu [...] grudnia 2019 roku złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad dziadkiem A. S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. A. S. ma dwie córki – S. N. i B. S. Z przedłożonych zaświadczeń lekarskich oraz złożonych wyjaśnień wynika, że nie mogą sprawować opieki nad chorym ojcem, choć nie legitymują się orzeczeniami o [...] stopniu niepełnosprawności. J. K. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazywała na naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 80 , art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy i przyjęcie, że wnuczka jest nieuprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem, w sytuacji gdy zobowiązani do opieki w pierwszej kolejności z uwagi na stan zdrowia nie mogą tego obowiązku podjąć. Wskazywała, iż organ błędnie zastosował przepis prawa materialnego – art. 17 ust.1 pkt 4 oraz 1a ustawy. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podnosi, iż A. S. jest wdowcem i ma orzeczony [...] stopień niepełnosprawności od [...] czerwca 2012 roku. Mieszka w miejscowości D. nr [...], razem z córką B. S.( [...] lata) i jej mężem. Porusza się przy pomocy balkonika, posiłki spożywa samodzielnie. J. K. mieszka z mężem i dwójką dzieci w K. w miejscowości oddalonej od mieszkania dziadka 2,5 km. Sprawuje opiekę nad swoim dziadkiem opiekę codziennie – około sześciu godzin i dojeżdża do niego trzy razy dziennie. Opieka polega na myciu, podawaniu leków, nakładaniu maści, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków, utrzymywaniu kontaktu z lekarzem. B. S. mieszkająca razem ojcem utrzymuje się z emerytury swojej i męża w łącznej kwocie [...] zł, w razie potrzeby kupuje leki, pampersy, pomaga J. K. w opiece nad ojcem. Nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Druga z córek A. S. S. N. - lat [...] mieszka w D. jest wdową, utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł, pomaga w opiece nad ojcem, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2020 roku wynika, że wymaga systematycznego leczenia. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust.1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce lub ojcu opiekunowi faktycznemu dziecka osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad osobą legitymującą się między innymi orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl ust.1a pkt 4 wyżej powołanego przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy są spełnione łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 128 ustawy z 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy( DZ.U z 2017 roku, poz. 682 ze zm. dalej krio) obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Organ wskazał, iż wnuczka jest krewnym drugiego stopnia w linii bocznej, co oznacza, iż zastosowanie w jego przypadku będzie miał przepis art. 17 ust.1a ustawy i wskazane w nim obwarowania. W przedmiotowej sprawie ustalono, iż A. S. ma dwie pełnoletnie córki na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 132 krio obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności. W tej sytuacji obowiązek alimentacyjny córek A. S. wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki – skarżącej J. K. Organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i przywołał orzeczenia NSA z 4 października 2017 roku, I OSK 742/17 i z dnia 21 lutego 2019 roku, I OSK 3804/18 gdzie zajęto stanowisko, że tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Ustawodawca uznał za konieczne, co wynika z wykładni językowej przepisu art. 17 ust.1a ustawy, aby ocena czy dana osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić swojego obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana jest orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, bowiem organy orzekające w takich sprawach nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby im jednoznacznie zdecydować, że dane choroby czy schorzenia uniemożliwiają im sprawowanie opieki( wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2019 roku, II SA/Ol 496/19). Zdaniem organu nie jest on władny do oceny stanu zdrowia córek A. S., a okoliczności podnoszone w odwołaniu odnośnie stanu zdrowia są prawnie obojętne w kwestii pierwszeństwa obowiązku alimentacyjnego. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania organ nie dopatrzył naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła J. K. Przedmiotowej decyzji zarzucała naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy- art. 17 ust.1 pkt 4 oraz ust.1a ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że wnuczka niepełnosprawnego A. S. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z osobistym sprawowaniem opieki nad dziadkiem, pomimo, że zobowiązani w pierwszej kolejności nie są sposób bezpośredni tego obowiązku w stanie wypełnić; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art.77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przyjęcie, że sam fakt sprawowania opieki przez osobę skarżącą skutkuje brakiem prawa do doświadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, że zobowiązani w pierwszej kolejności nie są w sposób bezpośredni i pośredni tego obowiązku wypełnić i zwalnia to organy od wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że pozostawanie w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej osoby, gdy osoby z pierwszej grupy ( córki A. S.) obowiązane do sprawowania opieki nie są obiektywnie zdolne tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – wnuczka J. K. Skarżąca wskazywała, że literalna wykładnia art. 17 ust.1 pkt 4 w związku z art. 17 ust.1a pkt 1 ustawy uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowisko prezentowane przez organ orzekający w sprawie. Jednakże w okolicznościach tej sprawy taka wykładnia nie jest wystarczająca. Jej zdaniem przy dokonywaniu wykładni w tej sprawie należy mieć na uwadze cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach. W sytuacji gdy dorosłe dzieci A. S. nie mogą z uwagi na zdrowie i brak możliwości finansowych sprawować nad nim opieki – to uznanie przez organ, iż zobowiązani w pierwszej kolejności będą faktycznie sprawować tę opiekę nad niepełnosprawnym ojcem jest de facto niemożliwie i wyłącznie teoretyczne. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust.1 Konstytucji RP nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W ocenie skarżącej w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych art. 7, art. 77 § 1 kpa, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 80 kpa zgodnie z którym cały materiał powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołały się na sformułowaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust.1a ustawy przeszkodę polegającą na tym, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła wnuczka osoby niepełnosprawnej w sytuacji gdy osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności( córki) nie legitymują się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji, co do braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia na rzecz skarżącej – wnuczki osoby potrzebującej opieki w sytuacji gdy zamieszkuje ona z córką B. S. i jej mężem oraz gdy w tej samej miejscowości zamieszkuje druga córka A. S. S. N. W ocenie Sądu przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie art. 17 ust.1a ustawy wskazuje, na niejednolitość orzecznictwa w tym zakresie. Należy jednak zauważyć, iż literalna wykładnia tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż okolicznością, która może uzasadniać niemożność spełniania obowiązku alimentacyjnego jest posiadanie orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odstąpienie od wykładni literalnej powinno być uwarunkowane szczególnymi okolicznościami gdy zastosowanie tej wykładni doprowadziłoby do skutków sprzecznych z celem przepisu lub gdy jego treść budzi wątpliwości interpretacyjne. Samo legitymowanie się zaświadczeniem lekarskim z rozpoznaniem danego schorzenia nie może stanowić podstawy do zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego. To dzieci w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych okoliczności może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne osoby zobowiązane. Obie córki posiadają stałe dochody w postaci emerytur. Córka B. S. ma [...] lata, który to wiek nie wyklucza jej z fizycznej obsługi ojca. Pomocą w tym zakresie może służyć jej mąż. Z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, iż córki służą w pewnym zakresie pomocą ojcu zarówno fizycznie, jak przy kupnie leków, pampersów. Należy zauważyć, iż stan zdrowia zarówno B. S., jak S. N. nie daje podstaw do ustalenia wobec nich jakiegokolwiek stopnia niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przewidzianym dla osoby, która rezygnując z zatrudnienia bierze na swoje barki opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale nie może w tym zakresie zwalniać członków rodziny zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności z obowiązków, które na nich ciążą. W ocenie sądu podnoszone zarzuty procesowe – naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa winny wskazywać na ich istotność na treść orzeczenia. Skarżąca winna wykazać czym się one przejawiały, jakie materiały dowodowe nie zostały zebrane lub jakie dowody w ocenie zostały pominięte. Nadto winno być wykazane, że gdyby tych uchybień nie popełniono, to treść orzeczenia byłaby inna. W ocenie Sądu przesłanki ich zaistnienia i ich wpływ na treść orzeczenia nie zostały wykazane. Fakt, iż organ ograniczył się do analizy art. 17 ust.1a ustawy nie miał wpływu na treść orzeczenia. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.