III OSK 68/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 476/21 o odrzuceniu skargi K. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówki prowadzonych przez Gminę Miejską Biała Podlaska postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 19 października 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 476/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę K. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Biała Podlaska z [...] maja 2021 r., w przedmiocie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówki prowadzonych przez Gminę Miejską Biała Podlaska. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi samodzielnego aktu czy czynności, ale jest elementem pewnego procesu rozciągniętego w czasie, którego celem jest wyłonienie dyrektora szkoły. Na proces ten składają się bowiem akty i czynności podejmowane zarówno przez organ prowadzący szkołę (np. ogłoszenie konkursu), jak również przez inne podmioty, np. członków komisji konkursowej (przykładowo uchwała o dopuszczeniu kandydata do postępowania konkursowego). Poszczególne zatem akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu, a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Oznacza to, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. w sprawie I OPS 5/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2732/19, CBOSA). W związku z tym, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta nie stanowi w ocenie Sądu pierwszej instancji aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zrzekła się prawa do rozprawy. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie i poprzez błędne ustalenie, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Białej Podlaskiej nie stanowi samodzielnego aktu czy czynności, nie ma charakteru samodzielnego i odrębnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie zarządzenie organu o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu, podczas gdy zarządzenie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o powołaniu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora zespołu szkół, dla których dana jednostka samorządu jest organem prowadzącym, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, a powołanie komisji jest elementem procedury mającej na celu wyłonienie kandydata, któremu ma być powierzone stanowisko dyrektora przedszkola, zatem jest to akt o charakterze organizacyjnym związany z wykonywaniem zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w zakresie oświaty. Zarządzenie takie jest prawną formą działania prezydenta miasta, który w ten sposób podejmuje władcze rozstrzygnięcie w zakresie swoich kompetencji wynikających z ustawy oświatowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stanęła na stanowisku, że zaskarżone zarządzenie prezydenta miasta w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół należy do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wskazała, że zarządzenie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o powołaniu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora zespołu szkól, dla których dana jednostka samorządu jest organem prowadzącym, stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Powołanie komisji jest elementem procedury mającej na celu wyłonienie kandydata, któremu ma być powierzone stanowisko dyrektora. Jest to akt o charakterze organizacyjnym związany z wykonywaniem zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w zakresie oświaty. Zarządzenie takie jest natomiast prawną formą działania organu, który w ten sposób podejmuje władcze rozstrzygnięcie w zakresie swoich kompetencji wynikających z ustawy oświatowej. Podniosła, że przedmiotowe zarządzenie nie kwalifikuje się do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia jej autora, że zaskarżone zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej w przedmiocie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówki prowadzonych przez Gminę Miejską Biała Podlaska jest samodzielnym aktem lub czynnością i można je zaskarżyć do sądu administracyjnego niezależnie od zaskarżenia zarządzenia rozstrzygającego konkursu. Wprawdzie z zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca domaga się zakwalifikowania zarządzenia do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednoznacznie dowodzi, że zarządzenie to stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął więc, że skarżąca domaga się zakwalifikowania zarządzenia jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zgadzając się jednocześnie ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że akt ten nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten określa przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy jednak pamiętać, iż w doktrynie prawa administracyjnego od lat toczy się dyskusja co do skutków wejścia w życie przepisów art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. i wpływu wprowadzenia tych regulacji do systemu prawa na obowiązywanie przepisów ustaw samorządowych w zakresie, w jakim określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Dyskusja ta ma charakter wielowątkowy, jednakże wynika z niej, iż regulacje ustaw samorządowych w zakresie określenia przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego mają charakter przepisów lex specialis względem art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (vide m.in. D. Dąbek, Sądowa kontrola prawa miejscowego w świetle projektowanej reformy sądownictwa administracyjnego, w: Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lubiln 2003, s. 84; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego, w:, Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Księga jubileuszowa profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, Kraków 2001, s. 797; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, s. 66 i nast.). Oznacza to, iż przy ustalaniu przedmiotu zaskarżenia, tj. prawnych form działania organów gminy, które mogą zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej należy stosować przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 t.j.; zwanej dalej "u.s.g.") w pełnym zakresie, w tym również art. 101 u.s.g., który określa przedmiot kontroli przez pryzmat legitymacji skargowej. Prima facie przedmiotowe zarządzenie stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., bowiem wydał je Prezydent Miasta (organ jednostki samorządu terytorialnego), nie jest ono aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) i zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił m.in. art. 63 ust. 14, 15 i 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1148; zwanej dalej "p.o."). Zgodnie z art. 63 ust. 10 p.o. kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Stosownie do ust. 14 w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie określonym w tym przepisie oraz następnych. W ust. 20 ustawodawca zawarł delegację dla Ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia, w drodze rozporządzenia, regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. W wykonaniu powyższej delegacji Minister Edukacji Narodowej wydał w dniu 11 sierpnia 2017 r. rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Stosownie do § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Z powyższych regulacji wynika, że postępowanie konkursowe stanowi prawem uregulowany proces – ciąg działań, na który składa się wiele elementów, w tym ogłoszenie konkursu jako jego początek oraz zatwierdzenie albo unieważnienie konkursu jako jego koniec. Jednym z elementów tego postępowania jest zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej. W toku postępowania konkursowego osobom uczestniczącym w konkursie nie został przyznany interes prawny w zakresie kwestionowania składu komisji, a nawet kwestionowania jej uchwał podejmowanych w trakcie bieżących prac komisji w zakresie dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia kandydatka do konkursu (§ 4 rozporządzenia). Legalność zarządzenia o powołaniu komisji (jak i uchwał komisji podejmowanych w toku jej prac) podlega badaniu na końcu całej procedury i jeżeli organ stwierdzi nieprawidłowości np. w składzie komisji, które mogły mieć na wynik konkursu, to zarządzi jego ponowne przeprowadzenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca uznał, że wydane na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej na etapie jego wydania nie narusza żadnego interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a uczestnicy konkursu nie posiadają legitymacji do zaskarżeniu tego zarządzenia do sądu administracyjnego. Ustawodawca uznał, iż zapewnienie racjonalności, a przede wszystkim skuteczności działania administracji publicznej, przemawia przeciwko dopuszczeniu możliwości skarżenia aktów formalnych działania administracji na poszczególnych etapach konkursu, a dopiero zarządzenie kończące konkurs może zostać zaskarżone przez osobę fizyczną do sądu administracyjnego, w trakcie którego możliwe jest dokonanie oceny legalności całego postępowania konkursowego, w tym również zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej i wpływu ewentualnych naruszeń prawa na wynik konkursu. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, Sąd ten stwierdził, że: "Uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.". W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. Zwrócono uwagę na ich pomocniczy i wewnętrzny charakter. Podkreślono, że chybiony jest argument zwolenników zakwalifikowania uchwały komisji jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczący braku akceptacji dla zamykania kandydatowi drogi sądowej. Brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego w żaden sposób nie zamyka możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym. Zauważyć należy, że ww. uchwała odnosi się bezpośrednio do uchwał komisji konkursowej, a nie jak w niniejszej sprawie do zarządzenia o jej powołaniu, lecz zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe zarządzenie składa się na postępowanie konkursowe jako jeden z jego elementów i podobnie jak uchwały komisji konkursowej może być skarżone dopiero poprzez skargę na wynik konkursu, który przybiera postać zarządzenia o zatwierdzeniu lub unieważnieniu konkursu. Zatem można w drodze analogii zastosować ww. uchwałę w niniejszej sprawie. Konsekwencją tego jest twierdzenie, że zarządzenie właściwego organu w przedmiocie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówki nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. z tego powodu, że stanowi jedynie pewien etap postępowania konkursowego, a prawodawca nie wyposażył nikogo, w tym przede wszystkim uczestnika konkursu, w interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego zaskarżeniu. Warto też zauważyć, że w piśmie z 5 lipca 2021 r. skarżąca wniosła dwie skargi: jedną na przedmiotowe zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej (nr [...] z [...] maja 2021 r.), drugą zaś na zarządzenie w sprawie zatwierdzenia konkursu (nr [...] z [...] czerwca 2021 r.). W ramach postępowania z drugiej skargi Sąd oceni legalność powołania komisji konkursowej i wpływ ewentualnych nieprawidłowości na wynik postępowania. W związku z powyższym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a okazał się bezzasadny. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.