VII SA/Wa 2080/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. – uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...] obr. [...]). Organ wskazał, że uprzednio decyzją z [...] lutego 2021 r. organ odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, którą Wojewoda decyzją z [...] maja 2021 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lipca 2021 r. VII SA/Wa 1125/21 uchylił ww. decyzję. wskazując m.in. na konieczność dokonania merytorycznej oceny projektu budowlanego, a w razie uznania, że postępowanie wymaga uzupełnienia, zastosować art. 136 k.p.a. Wojewoda odwołał się następnie do art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 12, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i art 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że możliwość wezwania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego nie należy wyłącznie do organu I instancji, gdyż organ odwoławczy może zastosować art. 136 k.p.a. Zdaniem organu, w dokumentacji nie występują jednak żadne braki, bowiem zostały usunięte w trybie ww. regulacji. Inwestor spełnił wszystkie obowiązki z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, a projekt budowlany jest zgodny z art. 35 ust. 1 cyt. ustawy. Jest on kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz został wykonany przez osoby uprawnione. Dołączono oświadczenia autorów projektu zgodnie z art. 20 ust. 4 p.b. Inwestor złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody, projekt budowlany jest zgodny z uchwałą Rady [...] z [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (dalej plan). W szczególności nie narusza przepisów dotyczących wysokości zabudowy do 12 m oraz garaży i miejsc postojowych na własnej działce. Działka znajduje się na terenie UMN/2 - terenach zabudowy wielorodzinnej z usługami. Jako przeznaczenie podstawowe plan przewiduje zabudowę usługowo mieszkaniową, zabudowę usługowo-handlową wolnostojącą oraz wbudowaną w parterze budynków mieszkalnych. Dodał, że plan ten był przedmiotem analizy WSA w Warszawie (prawomocny wyrok z 20 lutego 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2125/19) oraz GINB (decyzja z [...] sierpnia 2018 r.). Wskazał na treść art. 170 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a. i odwołał się do ww. wyroku, w którym Sąd stwierdził m.in., że w przypadku gdy interpretacja zapisów planu prowadzi do rozbieżnych rezultatów, należy wybrać ten, który mniej godzi w prawo własności i związane z nią prawo do swobodnej zabudowy. Skoro zapisy ww. planu jednoznacznie nie zabraniają na tym terenie zabudowy mieszkaniowej bez części usługowej, to taka zabudowa jest dopuszczalna. Odnosząc się do zgodności z planem projektu budynku wielorodzinnego, w którym nie przewidziano lokali usługowych w parterze, Wojewoda stwierdził, że z zapisów uchwały, w tym z § 22 (ustalenia szczegółowe dla terenów UMN/2 i UMN/3), nie wynika brak możliwości realizacji takiego budynku. Przepis ten bowiem stanowi, że dla terenu UMN/3 ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługowo-mieszkaniową. Żaden jednak z zapisów planu, w tym § 5 (słowniczek pojęć), nie wyjaśnia terminu "zabudowa usługowo- mieszkaniowa". Nie można go też zdefiniować w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Wobec braku jednoznacznego zakazu realizacji samoistnej zabudowy mieszkaniowej dla terenów UMN/2 i UMN/3 przy jednoczesnym niesprecyzowaniu sposobu realizacji funkcji mieszkaniowej, kwestię tą należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Nie sposób bowiem uzasadnić, dlaczego zabudowa usługowo-mieszkaniowej mogłaby obejmować funkcję usługową (samoistną) oraz mieszaną bez funkcji mieszkaniowej (samoistnej). Nie może być tak, że zwrot składający się z dwóch równorzędnych przymiotów podlega rozszerzeniu tylko w zakresie jednego z nich. Gdyby takie założenie przyświecało uchwałodawcy, znalazłoby odzwierciedlenie w § 22 ust. 1 planu, która wyodrębniałaby zabudowę usługową i zabudowę usługowo-mieszkaniową jako wyznacznik funkcji mieszanej, co jednoznacznie wykluczyłoby możliwość realizacji samoistnej funkcji mieszkaniowej. Wskazał, że § 22 ust. 2 planu nie przesądza o dopuszczalności realizacji na tym terenie jedynie funkcji mieszanej i usługowej samoistnej, a wyłącznie doprecyzowuje warunki realizacji funkcji usługowej. Wynikający z części końcowej ww. przepisu wymóg sytuowania funkcji usługowej w parterze budynku mieszkalnego ma wykluczać sytuację, w której funkcja usługowa byłaby realizowana na wyższych kondygnacjach niż parter. Dalej Wojewoda wskazał, że w § 40 ust. 1 pkt 2 plan ustala się dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 1 stanowisko/1 lokal mieszkalny, nie mniej niż 1 stanowisko na 60 m2 pow. użytkowej. Inwestor ustalił prawidłową liczbę miejsc postojowych 44 i 1 miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych. Inwestycja jest również zgodna z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2021 r., poz. 1065). Elewacje z otworami okiennymi i drzwiowymi zaprojektowano nie mniej niż 4 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Projekt nie narusza § 271- 273 oraz § 29 (nie w zakresie spływu wód na sąsiednie nieruchomości), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (minimalny czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Dołączono charakterystykę energetyczną i plan BIOZ. W związku z zaliczeniem budynku do drugiej kategorii geotechnicznej, dołączono opinię geotechniczną z dokumentacją badań podłoża gruntowego, projekt geotechniczny i dokumentację geologiczno-inżynierską, zatwierdzoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. Projekt dostosowano do ww. zaleceń. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda zaznaczył, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Teren nie podlega ochronie konserwatorskiej i nie leży w strefie oddziaływania eksploatacji górniczej. Inwestor przedstawił 4 egzemplarze projektu budowlanego, z poprawionym projektem zagospodarowania terenu uwzględniając uwagi dotyczące klauzuli potwierdzającej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego o kartograficznego. Wklejki opatrzono podpisem oraz pieczątką i datą projektanta. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ uchylił zaskarżoną decyzję i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę. Skargę na ww. decyzję złożył A. S. i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucił naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a., § 5 pkt 5 i 6, § 6 pkt 4, 5 i 6, § 22 ust. 1 i 2 oraz § 48 ust. 3 planu. Skarżący wskazał, że Wojewoda zaniechał samodzielnej wykładni zapisów planu i nieprawidłowo uznał, że jest związany oceną Sądu. Zdaniem skarżącego stanowisko Wojewody jest nieprawidłowe i narusza art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Powołany wyrok zapadł bowiem w innej - już zakończonej - sprawie. W ocenie skarżącego, stanowisko organu odbiega nie tylko od § 22 planu, ale pomija także inne - mające w sprawie znaczenie - zapisy planu. Organ I instancji dokonał wnikliwej wykładni zapisów planu i szczegółowo uzasadnił stanowisko o niezgodności inwestycji. Nie ograniczał się przy tym do § 22 planu, ale uwzględnił kompleksowo plan. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno odnaleźć samodzielne ustalenia, a przedstawiona wykładnia oderwana jest od pozostałych zapisów planu oraz ogólnych zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że uprzednie rozstrzygnięcia Wojewody [...] dotyczące przedmiotowej inwestycji (decyzja z [...] maja 2021r. oraz decyzja z [...] sierpnia 2019r.) było przedmiotem dwukrotnej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wyrok z 20 lutego 2020r. sygn. VII SA/Wa 2125/19 oraz wyrok z 2 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/21. W drugim z wyroków - z uwagi na rozstrzygnięcie - Sąd zakwestionował wyłącznie prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., natomiast w pierwszym wyroku zawarł ocenę, którą orzekając ponownie zarówno organ, a w konsekwencji również i Sąd jest związany. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie to trwa w danej sprawie dopóty, dopóki orzeczenie nie zostanie uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek może spowodować zmiana istotnych okoliczności faktycznych, prowadząca do zaistnienia nowej sprawy, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. W pojęciu "oceny prawnej" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu i kierunku działania w toku ponownego rozpoznania sprawy dla uniknięcia konkretnych wadliwości (por. wyroki NSA: z 8 lipca 2021 r. sygn. II OSK 3068/18; z 23 czerwca 2021 r. sygn. II OSK 241/20; z 23 marca 2021 r. sygn. II OSK 1352/20; z 26 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 228/20 - CBOSA). Przepis art. 153 p.p.s.a. określa zatem taką relację między organem a sądem, w której nie ma już miejsca na polemikę organu ze wskazanymi elementami rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 170. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zatem zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok NSA z 28 maja 2008 r., sygn. I FSK 613/08, LEX 551652). Twierdzenie powyższe pozostaje również aktualne w zakresie związania oceną prawną organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie. Stosownie zaś do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, a ta wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. W konsekwencji, w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. W kontekście przytoczonych przepisów wskazać zatem trzeba, że w motywach powołanego wyżej wyroku z 20 lutego 2020r. sygn. VII SA/Wa 2125/19 Sąd zajął jednoznaczne stanowisko podnosząc, że przyjęcie założenia, że zapis § 22 planu wprowadza nakaz przeznaczenia całego parteru budynku mieszkalnego na działalność związaną z usługami, stanowiłoby nieuzasadnioną nadinterpretację, gdyż taki wniosek nie wypływa z jego literalnego brzmienia. Są stwierdził, że skoro zapisy planu w sposób jednoznaczny nie zabraniają na tym terenie zabudowy mieszkaniowej bez części usługowej, tego rodzaju zabudowa jest dopuszczalna. Za takim poglądem przemawia również fakt, że według planu zabudowa usługowo – mieszkaniowa stanowi przeznaczenie podstawowe tj. przeznaczenie przeważające na danym terenie, a nie przeznaczenie wyłączne, uniemożliwiające innego rodzaju zabudowę. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, po ustaleniu, że przedstawiona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa jest prawidłowa, kompletna oraz odpowiada przepisom prawa, w szczególności art. 32, 34, 35 Prawa budowlanego) uchylił decyzję organu I instancji z 18 lutego 2021 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest bowiem decyzją związaną w tym znaczeniu, że jeżeli inwestor spełni warunki opisane w przepisach to organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić jej wydania (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Z podanych przyczyn, podzielając argumentację organu odwoławczego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i - na podstawie art. 151 p.p.s.a. –skargę oddalił.