I OSK 2394/21

Sygn. akt I OSK 2394/21 P O S T A N O W I E N I E Dnia 7 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 119/21 w sprawie ze skargi T.W. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku Postanowieniem z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 119/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi T.W. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę: 1. odrzucił skargę, 2. zwrócił skarżącej ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Sąd I instancji wskazał, że 1 września 2021 r. T.W. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody [...] i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę. Wskazała, że [...] maja 2021 r. Wojewoda wydał decyzję ustalającą odszkodowanie tytułem wywłaszczenia nieruchomości. Decyzja ta została wydana po ponad roku i siedmiu miesiącach od dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 10 października 2019 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda opisał przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, że istniała konieczność sporządzenia operatu szacunkowego celem ustalenia odszkodowania. Dodał, że decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana [...] maja 2021 r. Sąd I instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Bezczynność organu administracji zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (art. 37 § 1 pkt 1 kpa), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W niniejszej sprawie skarżąca zwalcza bezczynność Wojewody w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. W dacie wniesienia skargi, czyli 1 września 2021 r., w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja ustalająca to odszkodowanie oraz skarżąca zakwestionowała już legalność tej decyzji kierując odwołanie do organu wyższego stopnia. W dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. 1 września 2021 r., Wojewoda wobec wydania decyzji [...] maja 2021 r. nie był obowiązany do podejmowania jakichkolwiek kroków w sprawie, bo 28 czerwca 2021 r. przekazał Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy. Analizując chronologię czynności związanych z procedowaniem wniosku skarżącej o wydanie decyzji co do odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę wskazać należy, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie II OPS 5/19 [, cbosa], w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (tj. stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności). Z uzasadnienia uchwały wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego należy uznać za niedopuszczalną, bo odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. NSA podkreślił, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Zgodnie z art. 269 § 1 ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w warunkach, o których mowa w art. 264 ppsa), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Art. 187 § 1 i 2 ppsa stosuje się odpowiednio. Regulacja powyższa nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i dokonywać wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc powyższe stanowisko, w pełni aprobowane, do okoliczności niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki uznał, że skoro skarga została złożona za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego już po wydaniu przez niego decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, to skarga taka nie była dopuszczalna. Wydania decyzji merytorycznej przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżąca nie kwestionuje, a ta okoliczność stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Ta zaś okoliczność uzasadnia jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu przez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Kwestia prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nie może mieć w sprawie znaczenia i będzie podlegać ocenie w sytuacji skierowania na nią skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa, odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (k. 17-19 akt II SAB/Gd 119/21). Skargę kasacyjną wniosła T.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która w całości zaskarżyła postanowienie z 19 października 2021 r., zarzucając naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wydanie decyzji w sprawie przez organ nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie złożonej przez stronę skargi na bezczynność ze względu na przyjęcie przez Sąd, że rolą skargi na bezczynność jest dyscyplinowanie organu i dążenie do wydania rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania, podczas gdy w ten sposób strona zostaje pozbawiona możliwości obrony swoich podstawowych praw i wolności w postaci prawa do sądu oraz prawa do naprawienia szkody, jaką poniosła na skutek niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że skarga do sądu administracyjnego może zostać wniesiona wyłącznie przed zakończeniem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji w sprawie, a w konsekwencji takich ustaleń Sądu, strona zostaje pozbawiona prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została jej wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz możliwości dochodzenia na drodze sądowej obrony naruszonych wolności lub praw; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 4171 § 3 kc w zw. z "art. 149 § 1 i §" ppsa przez przyjęcie przez Sąd, że wydanie aktu (decyzji), tj. załatwienie sprawy po okresie bezczynności lub przewlekłości, uniemożliwia zastosowanie środków zwalczania bezczynności i przewlekłości organów w prowadzonych postępowaniach przez możliwość orzekania o charakterze tych stanów, że miały miejsce z rażącym, bądź z nierażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organom grzywien z tego tytułu, a tym samym w konsekwencji przyjęcie przez Sąd za prawidłowe pozbawienia strony możliwości uzyskania tzw. prejudykatu w dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia; II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 37 kpa przez uznanie, że rolą ponaglenia i skargi na bezczynność jest zdyscyplinowanie organu i szybkie wydanie rozstrzygnięcia oraz zakończenie postępowania, podczas gdy art. 37 kpa (tj. art. 52 § 1 ppsa) wskazuje na kolejność podejmowania czynności przez stronę w postaci wyczerpania środka zaskarżenia, a następnie wniesienia skargi; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 53 § 2b ppsa przez przyjęcie, że wniesienie skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej po zakończeniu prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez Sąd, podczas gdy skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa przez przyjęcie, że cel środka prawnego w postaci wniesienia przez stronę ponaglenia jest taki sam w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz przez przyjęcie, że stronie przysługuje możliwość złożenia ponaglenia i oczekiwania na jego rozstrzygnięcie albo możliwość złożenia ponaglenia i od razu po nim złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (bez oczekiwania na rozstrzygnięcie ponaglenia) oraz że są to dwa równoległe środki przysługujące stronie do obrony jej praw, podczas gdy zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu interpretacji albo do dokonania czynności; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa przez przyjęcie, że cel środka prawnego w postaci wniesienia przez stronę ponaglenia jest taki sam w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz przez przyjęcie, że stronie przysługuje możliwość złożenia ponaglenia i oczekiwania na jego rozstrzygnięcie albo możliwość złożenia ponaglenia i od razu złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego oraz że są to dwa równoległe środki przysługuje stronie do obrony jej praw, podczas gdy zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniesiono o: uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; nierozpoznawanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego (k. 33-38 akt II SAB/Gd 119/21). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zaszły przesłanki nieważności postępowania. Nierelewantne były zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż przepisy te są przepisami wynikowymi, zdatnymi do zastosowania w przypadku skargi na decyzję lub postanowienie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa). Art. 37 kpa składa się z 8 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Skarżąca kasacyjnie w pkt II.a petitum skargi kasacyjnej nie wskazała paragrafu (punktu ani litery), którego naruszenia się dopatruje. Ze sformułowania zarzutu, a także jego uzasadnienia wynika jednak, że zarzut ów został ograniczony do art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa, dlatego też w takim zakresie został rozpoznany. Z uwagi na charakter zarzutów skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 53 § 2b ppsa i art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP; pkt I.a petitum skargi kasacyjnej) i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 3 kc. W sprawie bezsporne jest, że pismem z 22 listopada 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę sprawy w terminie, natomiast pismem z 1 września 2021 r. złożyła do WSA w Gdańsku skargę "na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w związku z wywłaszczeniem nieruchomości". Decyzją z [...] maja 2021 r., a zatem przed wywiedzeniem skargi, Wojewoda ustalił skarżącej odszkodowanie, jednak decyzja ta nie jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, gdyż skarżąca wniosła od niej odwołanie (k. 2-9, 11-15 akt II SAB/Gd 119/21). Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z uchwały II OPS 5/19 wynika, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Należy też zauważyć, że istotne rozważania w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zostały zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w składzie siedmiu sędziów, z 2 września 2020 r. II OSK 3732/18 (cbosa). WSA błędnie nie zwrócił uwagi, że sytuacja faktyczna i prawna, leżąca u podstaw uchwały II OPS 5/19 i postanowienia II OSK 3732/18, nie jest tożsama z niniejszą sprawą, gdyż postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze zakończone, a decyzja z [...] maja 2021 r. nie jest decyzją ostateczną (wyrok NSA z 9.7.2021 r. I OSK 1680/19, Lex 3243928). W uchwale II OPS 5/19 zasadnie podniesiono, iż kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Tak też jest w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie administracyjne dalej się toczy. Bez znaczenia pozostaje, że organ I instancji wydał już decyzję, gdyż w świetle art. 53 § 2b ppsa, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Brak jest podstaw, aby termin "w każdym czasie" ograniczać do dnia wydania nieostatecznej decyzji. Ograniczyłoby to bowiem stronie postępowania administracyjnego prawo do sądowej oceny stanu bezczynności lub przewlekłości, a w dalszej perspektywie możliwość dochodzenia ewentualnego odszkodowania na drodze cywilnej (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 3 kc). Oceniając stan bezczynności czy przewlekłości Sąd musi zbadać, czy organy załatwiły sprawę w ustawowym terminie lub prowadzą postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia. Należy w tym celu spojrzeć na postępowanie administracyjne jako całość, które kończy się dopiero wydaniem decyzji ostatecznej. Zbytnią formalnością byłoby zawężenie stronie możliwości wniesienia skargi do sądu tylko w przedziale czasu, w jakim dany organ (I lub II instancji) rozpatruje akurat sprawę. Znane są przypadki, w których wielokrotnie dochodzi do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przyjmując pogląd WSA, wniesienie skargi przysługiwałoby tylko w "oknach czasu", w których akurat organ I instancji znów rozpatrywałby sprawę i mogłoby zostać wadliwie ograniczone tylko do zbadania stanu bezczynności czy przewlekłości w tym przedziale czasu. Trafnie w postanowieniu NSA z 10.3.2021 r. III OSK 3844/21, Lex 3182146, przyjęto, że kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 kpa, należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kpa, jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 kpa. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Ponaglenie, a w poprzednim stanie prawnym zażalenie, by spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje musi zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy stanowi ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeśli nie zostanie złożone w toku postępowania, to nie może być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa), który służy stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa), a w konsekwencji warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Ponaglenie (zażalenie) winno być złożone w trakcie postępowania administracyjnego, a nie po jego ostatecznym zakończeniu. Skarga do sądu wywiedziona w następstwie takiego spóźnionego ponaglenia nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bo w terminie (podczas trwania postępowania) nie został wykorzystany przysługujący stronie środek zaskarżenia w postaci ponaglenia. W niniejszej sprawie decyzja z [...] maja 2021 r. nie jest ostateczna, a ponaglenie wpłynęło w toku postępowania przed Wojewodą, dlatego skarga wniesiona w jego następstwie winna zostać przez Sąd Wojewódzki Administracyjny merytorycznie rozpoznana. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż art. 203 i 204 ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała 7 Sędziów NSA z 4.2.2008 r. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).