II SA/Po 601/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Ż. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], 2. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Ż. G. i K. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 31 maja 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania Ż. i K. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 5 marca 2021 roku, nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 27 listopada 2020 r. do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wpłynął wniosek Ż. i K. G. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budowie drogi wewnętrznej, na terenie położonym w obrębie ewidencyjnym D. gm. P., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka [...] (obręb D. ). Decyzją z dnia 5 marca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wskazując, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. zwanej w skrócie "u.p.z.p.") , w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu oraz linii zabudowy. Od przedmiotowej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, wnieśli Ż. i K. G.. Odwołujący zarzucili naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. polegające na jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i nie służy ochronie ładu przestrzennego, podczas gdy cechy, parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa i służą ochronie ładu przestrzennego. W związku z powyższym odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 31 maja 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] wskazując, po przytoczeniu treści przepisów prawa, iż dla zrozumienia treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej". Pojęcia te stanowią bowiem elementy pojęcia "dobrego sąsiedztwa". W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. W znaczeniu szerokim zaś rozumiano sąsiedztwo, jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" koresponduje z celem, któremu służy regulacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład przestrzenny pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Spojrzenie przestrzenne wymaga bowiem szerszej perspektywy, która winna uwzględniać formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego; obejmuje on teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Organ podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 71,0 m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 213,0 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dajej jako "rozporządzenie"). Nadto z ustaleń analizy wynika, że w obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., istnieje jednorodna zabudowa, tj. mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczo-garażowymi w głębi działek. Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Budynki mieszkalne jednorodzinne oddalone są w odległości od 3,0 m do 50,0 m. Projektowana zabudowa miałaby zostać zrealizowana w odległości ok. 10,0 a 225,0 m od drogi publicznej. W tym miejscu należy wskazać, istniejąca linia zabudowy tworzy uskok, a zatem należałoby ją wyznaczyć w oparciu o linię zabudowy budynku najdalej oddalonego na działce nr [...]. Organ I instancji przenalizował możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy, jednakże nie znalazł uzasadnienia w analizie, ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa stanowiąca zespół budynków obsługiwanych drogą wewnętrzną znajdujących się głównie na terenie niezabudowanym Organ wskazał, że co prawda planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to słusznie przyjął organ I instancji, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla obsługiwanego przez drogę wewnętrzną. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że w świetle poczynionych ustaleń nie zasługują one na uwzględnienie. Organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzeniu, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Organ I instancji właściwie przyjął jako front działki odcinek przylegający do drogi publicznej. Wskazana w odwołaniu zabudowa na działce nr [...] nie stanowi zorganizowanego osiedla budynków mieszkaniowych jednorodzinnych obsługiwanych drogą wewnętrzną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Ż. G. i K. G. zarzucając naruszenie: - § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego niezastosowaniu poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i nie służy ochronie ładu przestrzennego, podczas gdy cechy, parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa i jednocześnie służą ochronie ładu przestrzennego. - naruszenie przepisów prawa procesowego, mający istoty wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7, 8, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a mianowicie poprzez niezebranie materiału dowodowego w pełnym możliwym do zgromadzenia przez organ zakresie oraz poprzez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, jak również brak rozpatrzenia zgromadzonego materiału w sposób pełny, kompletny, wnikliwy i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa", jednocześnie naruszając zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wobec wydania decyzji w oparciu o niepełny i nierzetelnie zebrany materiał dowodowy. Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, iż zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści powyższego przepisu wynika, że Minister Infrastruktury pozostawił w gestii uznania organom administracji ustalenie granic obszarów analizowanych ustalając jedynie ich minimalną długość. Mimo to, że określając wielkość tych obszarów organy działają w obrębie luzu administracyjnego, ich ustalenia nie mogą mieć charakteru swobodnego. Decyzja co do długości granic powinna być uwarunkowana okolicznościami faktycznymi i prawnymi, a organy powinny działać mając na uwadze ochronę istniejącego ładu przestrzennego (zob. wyr. NSA z 14 stycznia 2011 r., II OSK 62/10). Zdaniem Skarżących organ ustalając granice obszaru analizowanego dokonał pominięcia działki [...], [...], których odległość od drogi publicznej waha się od 80 m do 140 m i na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a które połączone są z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną, tym samym naruszając § 3 ust. 2 rozporządzenia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby organ I instancji dokonał wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem odwołujących, w sposób oczywisty, przedsięwzięcie polegające na budowie piętnastu domów mieszkalnych jednorodzinnych, pozostaje w zgodzie z występującą funkcją terenu tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca o charakterze zabudowy rozproszonej, z oddaleniem budynków od siebie, z uzupełniającą zabudową gospodarczą. W żadnym razie nie może być więc mowy, że parametry planowanego przedsięwzięcia nie zachowują zasady dobrego sąsiedztwa. W szczególności nie sposób uznać ustalenia parametrów odległości planowanych domów jednorodzinnych od drogi publicznej, która oscyluje od 10 m do 225 m za naruszające zasadę dobrego sąsiedztwa (zasadę kontynuacji), skoro w obszarze analizowanym występują domy mieszkalne, których odległość od drogi publicznej waha się od 80 m do 140 m (działka [...], [...]) i które połączone są z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną. Skarżący podnieśli, że żaden przepis nie wymaga, aby funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu była kontynuowana w odniesieniu do tej samej drogi publicznej (kontynuacja ma dotyczyć obszaru analizowanego). Zatem chybione jest całkowicie twierdzenie organu, że planowana inwestycja nie spełnia zasady kontynuacji skoro na żadnej z działek położonych przy tej samej drodze publicznej nie występuje zabudowa charakteryzująca się występowaniem kilku zabudowań, dla których połączenie z drogą publiczna odbywa się z drogi wewnętrznej. W obszarze analizowanym występuje zabudowa charakteryzująca się występowaniem kilku zabudowań, które mają połączenie z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną (działki [...], [...],[...], [...]) i w tym wypadku organ nie stwierdził, aby zabudowa ta wprowadzała chaos i naruszała istniejący ład przestrzenny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r. pełnomocnik Skarżących złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Skarżących, a organ w terminie 14 dni od doręczenia pisma pełnomocnika nie zażądał przeprowadzenie rozprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p."). W pierwszej kolejności wskazać należy, że u.p.z.p. w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dajej jako "rozporządzenie"). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). W niniejszej sprawie załącznik graficzny spełnia powyższe wymagania. Organ obszar analizowany wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 (na kopii mapy załączonej do wniosku). Również sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, jako 3 krotności szerokości frontu działki, nie budzi wątpliwości. W tym miejscu wskazać należy, iż dostęp do drogi publicznej będzie odbywać się z drogi powiatowej. Zatem za front działki w niniejszej sprawie należy traktować tę część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji szerokość frontu działki wynosi około 71 m. Natomiast obszar analizowany wyznaczono w odległości około 213 m, a więc jako 3 krotność szerokości frontu działki . Z powyższych względów zarzut wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób niezgodny z rozporządzeniem nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi w obszarze analizowanym znajdują się wskazane przez Skarżących działki [...] i [...], co potwierdza analiza urbanistyczna, a w szczególności załącznik nr [...] do analizy, gdzie w tabeli ujęto działki wskazane przez Skarżących. W tym miejscu wskazać należy, iż z analizy urbanistycznej wynika, że w sprawie spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. tj. teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zrealizowania inwestycji, działka nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenia na czele niewolne i nieleśne oraz nie stwierdzono niezgodności z przepisami odrębnymi. Natomiast z decyzji organów wynika, iż nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i związany z tym brak możliwości ustalenia linii zabudowy. Organ uzasadniając powyższe, w ślad za analizą urbanistyczną, wskazał, iż na żadnej z działek położonych przy tej samej drodze publicznej - powiatowej (działka nr [...]) co działka objęta wnioskiem (działka nr [...]), zlokalizowanych w obszarze analizowanym, nie występuje zabudowa charakteryzująca się występowaniem kilku zabudowań, dla których połączenie z drogą publiczną odbywa się z drogi wewnętrznej. Odległość od drogi publicznej budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej oscyluje między 3,0 a 50,0 m. Wprowadzanie nowej zabudowy blisko czterokrotnie dalszej odległości od terenu drogi publicznej w porównaniu do budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej, zlokalizowanych w obszarze analizowanym, wprowadzi chaos oraz zburzy istniejący ład przestrzenny. Ponadto organ wskazał, iż w omawianym przypadku tworzenie nowych zabudowań, w postaci 15 budynków mieszkalnych w otoczeniu obszarów rolnych nie stanowi podstawy do spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa", nie stanowi bowiem uzupełnienia funkcji istniejącej. Wprowadza możliwość zlokalizowania nowej zabudowy na terenach niezabudowanych. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506). W tym miejscu warto podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569). Podkreślić w niniejszej sprawie należy, iż pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, tak jak tego chce organ. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2266/17). Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Zwrócić należy uwagę, iż przyjęcie rozumienia pojęcia działki sąsiedniej tak jak uczynił to organ I instancji w niniejszej sprawie, prowadziłoby do sytuacji, iż w wielu wypadkach nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z inną zabudową. Wyznaczenie obszaru analizowanego byłoby zaś w takiej sytuacji zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja wzdłuż drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3145/17). Wobec powyższego wskazać należy, iż zestawienie projektu zagospodarowania terenu (mapa k. 6 akt administracyjnych) z mapą stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się już działki zabudowane w znacznej odległości od drogi i jak określił to organ "w otoczeniu obszarów rolnych". Doskonałym przykładem dla powyższego jest działka [...]. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji budynek ten znajduje się w odległości około 130 m od drogi publicznej. Ponadto należy mieć na względzie, iż podział działek [...] do [...] wskazuje na możliwe przyszłe zabudowanie tych działek w sposób o jaki obecnie wnioskują Skarżący. Fakt, iż działki te poprzez działkę [...] i [...] mają dostęp do innej drogi publicznej niż działka Skarżących nie może prowadzić do uznania, że brak jest podobnej zabudowy. Ponadto należy wskazać, iż w razie zrealizowania zabudowy na działce Skarżących najdalej wysunięta zabudowa na tej działce znajdzie się na wysokości zabudowy istniejącej na działce [...], a więc w otoczeni terenów rolnych. Natomiast odnoście twierdzenia organu o braku możliwości wyznaczenia lini zabudowy wskazać należy, iż użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo wskazać należy, iż w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny" (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. II OSK 681/18 LEX nr 3043584). Należy nadto wskazać, że obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy. Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowuje się podejście traktujące "linię zabudowy" na potrzeby warunków zabudowy nie jako linię, wzdłuż której muszą być wyznaczane frontony budynków. Będzie ona raczej jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie niż pas drogowy i wyznacza tylko maksymalne możliwe zbliżenie budynku do pasa drogowego. Nie ma obowiązku, aby zawsze budynki do tej linii przylegały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Można więc skwitować, że linia zabudowy na potrzeby warunków zabudowy odpowiada pojęciu nieprzekraczalnej linii zabudowy według terminologii P. N. PN-B-01027. Podsumowując Sąd zauważa, że kwestia lokalizacji planowanej zabudowy nie blisko drogi publicznej - ale przeciwnie - w dużej odległości od granicy pasa drogowego nie jest powiązana z kwestią ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia (która reguluje tylko maksymalne zbliżenie do drogi, a nie oddalenie od niej). Dlatego też samo powołanie się na reguły z tego przepisu nie wystarcza, aby odmówić inwestorowi prawa do zabudowy budynkiem głębi działki, jeżeli takie jest jego zamierzenie. W ocenie Sądu powyższe nie oznacza, że kwestia lokalizacji planowanej inwestycji w znacznej odległości od pasa drogowego jest wolna od reglamentacji u.p.z.p. Położenie budynku w głębi działki powinno być weryfikowane z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w otoczeniu. Powyższe jednak mając na uwadze istniejący podział nieruchomości w obszarze analizowanym, istniejącą zabudowę oddaloną od drogi publicznej i zlokalizowaną w otoczeniu obszarów rolnych oraz mającą dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (patrz działka [...], [...], [...]) twierdzenie organu o braku zabudowy o podobnym charakterze uznać należy za co najmniej przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwoty: [...] zł uiszczonego wpisu od skargi, [...] zł opłat skarbowych od pełnomocnictwa (od dwóch skarżących) oraz [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżących będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu, ponowienie przeanalizuje wniosek Skarżących pod względem spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne planowane przez skarżący zasady dobrego sąsiedztwa. Na marginesie Sąd wskazuje, iż nie wypowiadał się co do innych parametrów niż linia zabudowa, ponieważ organ w tym zakresie odstąpił od ich ustalania i analizy.