II OSK 1542/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2106/21 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2021 r. znak DON.7100.172.2021.JZA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2106/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 9 sierpnia 2021 r. znak DON.7100.172.2021.JZA, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. Naruszenie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, a tym samym powielenie naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci rozbiórki budynku w chwili kiedy powstał nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 20 września 2019 r., - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a, poprzez oddalenie skargi poprzez niezastosowanie trybu wynikającego z art. 155 K.p.a., które nie zostało przez skarżącego wskazane, niemniej jednak organ, na żadnym etapie postępowania, ani Pomorski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, ani też organ II instancji Generalny Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie wezwali skarżącego samodzielnie prowadzącego postępowania w przedmiotowej sprawie, do uzupełnienia wniosku, jego skorygowania, czy wyjaśnienia błędnie wskazanej podstawy. II. Naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich za sporządzenie oraz wniesienie skargi kasacyjnej wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 zł oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 3. uchylenie prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2106/2117; 4. przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, a tym samym powielenie naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci rozbiórki budynku w chwili kiedy powstał nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 20 września 2019 r. W postępowaniu o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. nie są stosowane przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2020 r. poz. 1487 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a." Kontrolowane niniejszym postępowaniem sądowym postępowanie administracyjne zostało wszczęte po złożeniu przez skarżącego wniosku o uchylenie, na podstawie art. 154 K.p.a., ostatecznej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "PWINB", z dnia 12 września 2013 r., znak: WOP.7721.203,2013.AM, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, dalej: "PINB", z dnia 16 lipca 2013 r., znak: PINB.7141.101.2010.AC, nakazującą P. K. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Organ pierwszej instancji, dokonując wstępnej kwalifikacji decyzji nakazującej rozbiórkę ocenił, że należy wszcząć postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 154 K.p.a. Tak został określony przedmiot postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 27 maja 2021 r. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa przesądza kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji również trybu prowadzonego postępowania. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Powyższe stanowisko, będące konsekwencją treści art. 61 § 1 i 4 K.p.a., odnosi się także do postępowań nadzwyczajnych w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, unormowanych w art. 154 i art. 155 K.p.a. Organ administracji nie może, prowadząc postępowanie w trybie art. 154 K.p.a., rozszerzyć swojego postępowania również na tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. Rozstrzygnięcie określonych spraw, prowadzonych w różnych trybach wymaga wszczęcia odrębnych postępowań i zakończenia ich osobnymi decyzjami, niezależnie od tego, czy przedmiotem weryfikacji jest jedna i ta sama decyzja (patrz: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/15). Podkreślić należy, że tryby uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 i art. 155 K.p.a. pozostają względem siebie w relacji niekonkurencyjności. Z zasady tej wynika, co już wyżej zasygnalizowano, że podjęcie trybu uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. wyłącza dopuszczalność rozpoznania sprawy na podstawie art. 155 K.p.a. (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 823-824, 837). Skoro organ wszczął postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 K.p.a., a nadto, na podstawie tego przepisu wydano zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, to należało w postępowaniu sądowym zbadać, czy ten przedmiot postępowania administracyjnego wynika z wniosku skarżącego. W razie wątpliwości organu, do którego wpływa podanie, co do treści żądania, organ powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. W każdym przypadku należy stopień, czy też zakres tych wątpliwości ocenić indywidualnie. Uwzględniając powyższe uwagi można przystąpić do oceny treści wniosku sporządzonego przez skarżącego w dniu 14 lutego 2020 r. r. We wniosku z dnia 14 lutego 2021 r. P. K. wniósł o uchylenie decyzji PWINB z dnia 12 września 2013 r., WOP. 7721.203,2013.AM, utrzymującej w mocy rozbiórkę budynku położonego w Z., obręb geodezyjny [...], działka [...], będącego własnością P. K., za, G., ul. P. [...]. Jako jedyną podstawę uchylenia decyzji wnioskodawca wskazał art. 154 K.p.a. Uczynił to dwukrotnie. Wskazał, że nastąpiła zmiana stanu prawnego, na skutek wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze 10.R, na którym położona jest działka nr [...], dopuszczono zabudowę budynkiem gospodarczym o pow. zabudowy do 35 m2. Warunek ten został, z uwagi na wymiary jego budynku 6,80 x 5,10, spełniony. Następnie stwierdził, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 154 K.p.a. Wskazał, że nowe okoliczności faktyczne, a co za tym idzie słuszny interes strony oraz uniknięcie poważnej szkody, czyli przesłanki z art. 154 K.p.a., powinny skutkować uchyleniem decyzji. Taka treść wniosku uprawniała do przyjęcia, że wnioskodawca domagał się wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 K.p.a. Złożone przez wnioskodawcę podanie z dnia 14 lutego 2020 r. było na tyle jasne, co do rzeczywistej woli wnioskodawcy, że nie powinno wywołać wątpliwość organu co do tego, czy wnioskodawca precyzyjnie wyraził swoje intencje. Co do zasady, tylko w sytuacjach, wątpliwości można usunąć poprzez wezwanie strony do sprecyzowania żądania w ramach instytucji uzupełniania braków formalnych podania (art. 64 § 2 K.p.a.). Skoro takiej wątpliwości nie było, brak było podstaw do wzywania skarżącego do sprecyzowania żądania lub zastosowania trybu z art. 155 K.p.a., bez wyczerpania procedury określonej w art. 64 § 2 K.p.a. W tych uwarunkowaniach faktycznych i procesowych, zawiadomienie przez PINB o wszczęciu postępowania na podstawie art. 154 K.p.a., bez uprzedniego wezwania wnoszącego podanie do sprecyzowania żądania, nie stanowiło naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Nie było także możliwe rozpatrzenie wniosku w jednym postępowaniu na obu podstawach prawnych, tj. art. 154 i art. 155 K.p.a. Nie ma podstaw do łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu więcej niż jednej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Czym innym jest prowadzenie jednego postępowania w ramach współuczestnictwa (art. 62 K.p.a.). Reguła prowadzenia jednego postępowania w ramach jednej sprawy administracyjnej odnosi się bez wątpienia do postępowań nadzwyczajnych, z uwagi na ich niekonkurencyjność. W świetle art. 63 § 1 i 2 K.p.a., nie ma przeszkód do zakwalifikowania podania jako zawierającego więcej, niż jedno żądanie. Taka możliwość została wprost przewidziana w art. 66 § 1 K.p.a., regulującym obowiązki organu w razie wniesienia podania dotyczącego kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy. Jak jednak wynika z poprzedzających rozważań, organy nie były uprawnione do przyjęcia, że we wniosku zawarto dwa żądania, tj. nie tylko uchylenia decyzji na podstawie art. 154 K.p.a., ale także na podstawie art. 155 K.p.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Ustaleniu podlegały okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Przedmiotem postępowania była zainicjowana wnioskiem skarżącego sprawa o uchylenie, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzji o nakazaniu rozbiórki. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające w tej sprawie było zatem ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek materialnych zawartych w hipotezie art. 154 K.p.a. Nie było to więc postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji, wskazując podstawę prawną, trafnie nawiązał do treści art. 154 K.p.a. Wskazał, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji, jeżeli sprawa zakończyła się decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a zmiana bądź uchylenie decyzji są możliwe z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2013 r. znak WOP.7721.203.2013.AM, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 16 lipca 2013 r., nakazującą P. K. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, jest decyzją ostateczną. W kasacji nie podniesiono zarzutu materialnoprawnego. Oceniając zasadność omawianego zarzutu procesowego należy jednak odnieść się do zagadnienia charakteru decyzji nakazującej rozbiórkę z punktu widzenia przesłanki nabycia prawa z decyzji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego nie może być zakwalifikowana jako decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 § 1 K.p.a.). Jak wskazano w piśmiennictwie, jest to pogląd akceptowany w doktrynie po zmianie treści art. 154 K.p.a. w 1980 r. Od noweli, która wówczas weszła w życie, za decyzje nietworzące praw nabytych uważa się decyzje odmowne (patrz: J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 828-830). Komentator przypomniał, że szerokiemu pojmowaniu praw nabytych utorowała drogę teza sformułowana w wyroku NTA z dnia 27 stycznia 1932 r., 1.rej. 7168/29, według której, przez prawo nabyte należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie nie ciąży sporny obowiązek; prawem nabytym jest więc również wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie (por. J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 843 oraz piśmiennictwo i orzecznictwo tam przywołane). W szeregu publikacji pojęcie nabycia praw użyte w art. 154 i 155 K.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 1003/85; wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2025, pkt 3 do art. 154; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2944/18; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1496/18). Zwracano także uwagę na to, że w razie gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 K.p.a. nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej (patrz: A. Wróbel, op. cit. pkt 8 do art. 155; wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1644/98). W doktrynie wyrażono także pogląd, zgodnie z którym, do decyzji, na mocy których strona nie nabywa prawa, należy zaliczyć, spośród decyzji nakładających obowiązek, decyzje nakładające obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez przepisy rozmiarze (patrz: Tadeusz Kiełkowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. Hanny Knysiak-Sudyki, WKP 2019, pkt 18 do art. 154. Warto jednak od razu odnotować, że zdaniem Komentatora, należy zakładać, iż chodzi o decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Autor konstatuje również, że pogląd judykatury na temat rozważanej kwestii zdaje się być odmienny od przezeń prezentowanego, w wielu bowiem wyrokach teza o nabyciu prawa z decyzji nakładającej obowiązek brzmi dość kategorycznie, bezwarunkowo i w dodatku formułowana jest na tle stanów faktycznych obejmujących decyzję związaną. Następnie przytoczone są przezeń wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące to kategoryczne stanowisko: z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04; z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07; z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 492/12 a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1338/12. Trafna kwalifikacja decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2013 r. znak WOP.7721.203.2013.AM, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 16 lipca 2013 r., nakazującą P. K. rozbiórkę obiektu budowlanego, jako decyzji, o której mowa w art. 154 § 1 K.p.a., determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rezultacie przyjąć należało, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że badanie okoliczności wykraczających poza przesłanki z art. 154 § 1 K.p.a. było w niniejszej sprawie zbędne. Poza zakresem sprawy pozostaje zatem rozstrzyganie, czy będący przedmiotem decyzji nakazującej rozbiórkę budynek jest zgodny z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego nawiązano we wniosku. Jest jednak niewątpliwe, że budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem gospodarczym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.