II GSK 842/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1284/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 29 czerwca 2021 r. nr SKO.4162.772.23.2021.KM w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dot. uchylenia decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1284/21, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 29 czerwca 2021 r. nr SKO.4162.772.23.2021.KM w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uchylenia decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy i umorzenia postępowania. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia: I Decyzją z dnia 9 września 2019 r. Starosta O.- po rozpatrzeniu sprawy D. S. dotyczącej zatrzymania prawa jazdy kategorii A,B z uwagi na przekroczenie przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h - orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy. Na skutek odwołania D. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia 2 października 2019 r. uchyliło ww. decyzję Starosty O. i umorzyło postępowanie. W ocenie organu odwoławczego istnieją niedające się łatwo rozstrzygnąć wątpliwości, co do rzeczywistej prędkości, z jaką poruszał się kierujący pojazdem D.S. Kolegium podało, że policja ustaliła, iż kierujący poruszał się z prędkością 101 km/h. Informacja ta, sporządzona przez policję i przekazana staroście nie wskazuje jednak faktycznej, rzeczywistej prędkości poruszania się, bo nie uwzględnia błędu pomiaru, który zgodnie z § 21 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych, wynosi +/- 3% wartości mierzonej – dla prędkości powyżej 100 km/h. Zdaniem Kolegium, w praktyce oznacza to, że w rozpatrywanym przypadku prędkość mierzona na drodze – w obszarze zabudowanym ustalona na 101 km/h zawiera błąd pomiaru o wartości +/- 3, 03 km/h, czyli zmierzona prędkość mogła wynosić (w zaokrągleniu) od 98 – 104 km/h. W tej sytuacji stwierdzić można jedynie, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej prędkości o wartości od 48 do 54 km/h przy jednoczesnym braku jednoznacznej pewności, jaką dokładnie wartość miało owo przekroczenie. Mając to na uwadze, w ocenie Kolegium, niezasadne było wydawanie decyzji w oparciu o normę art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.; dalej: ustawa o kierujących pojazdami lub u.k.p.). Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w O. - na podstawie art. 184 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a. - sprzeciwił się ostatecznej decyzji SKO w Pile z dnia 2 października 2019 r. zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. obrazą art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2015 r. poz. 541; dalej: ustawa o zmianie k.k.). Stawiając powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji. Powołując się na treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18 Prokurator wskazał, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zmianie k.k. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, także w sytuacji gdy kierujący pojazdem kwestionuje, że dopuścił się popełnienia przypisanego mu naruszenia prawa. Decyzja SKO została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile - działając na podstawie art. 186 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zmianie k.k. - uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 października 2019 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Chodzi tu o sytuację, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Kolegium wskazało, że zna przywoływaną w sprzeciwie linie orzeczniczą, według której organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest uprawniony do weryfikowania w postępowaniu administracyjnym, z jaką rzeczywistą prędkością poruszał się skarżący w czasie popełnienia wykroczenia. Kolegium podało, że przedmiotowa kwestia nie była jednak jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie, w którym prezentowane były również odmienne stanowiska, według których w toku postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy organ jest uprawniony do dokonania oceny, czy faktycznie doszło do przekroczenia dozwolonej prędkości na terenie zabudowanym o 50 km/h. W takiej sytuacji nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa gdyż rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. W skardze Prokurator wniósł o uchylenie decyzji SKO z dnia 29 czerwca 2021 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r. oddalił skargę Prokuratora. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. WSA wskazał, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Jak podkreślił WSA - wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie SKO - wydając decyzję z dnia 2 października 2019 r. - nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, jak twierdził Prokurator, a dokonało błędnej wykładni zastosowanych przepisów. SKO w zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że znana jest mu obecna wykładnia przepisów dotyczących zatrzymania prawa jazdy na podstawie informacji policji, jednak w tym zakresie wcześniej istniała rozbieżność również w orzecznictwie sądów administracyjnych, co nie pozwala uznać, że w decyzji z dnia 2 października 2019 r. dopuściło się rażącego naruszenia jasnych i nie budzących wątpliwości przepisów. Na skutek tych rozbieżności uchwałą z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 3/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zmianie k.k. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zdaniem WSA nie można więc uznać, że w czasie wydawania decyzji przez SKO zastosowane normy prawne nie budziły wątpliwości interpretacyjnych a cytowana uchwała została podjęta na krótko przed wydaniem decyzji z dnia 2 października 2019 r. Natomiast błędna interpretacja czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego słusznie organ uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 października 2019 r., a błędna interpretacja mogła być kwestionowana w trybie zwykłym przez wniesienie skargi do sądu. II W skardze kasacyjnej Prokurator zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy o rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 2 października 2019 r. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zmianie k.k. poprzez niewłaściwe uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wydając decyzję z dnia 2 października 2019 r. nie naruszyło w sposób rażący prawa, a jedynie dokonało błędnej interpretacji i wadliwego zastosowania przepisów w sytuacji rozbieżności w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, podczas gdy faktycznie dokonano wykładni przepisów wbrew ich literalnemu brzmieniu, co stanowiło rażące naruszenie prawa i skutkowało uchyleniem prawidłowej decyzji Starosty O. z dnia 9 września 2019 r. i umorzeniem postępowania. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Prokurator przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Przede wszystkim należy przypomnieć, że kontrolowana zaskarżonym wyrokiem decyzja podjęta została w trybie postępowania nieważnościowego (art. 156 § 1 k.p.a.). Powyższe implikuje poważne konsekwencje wynikające ze specyfiki tegoż postępowania. Otóż organ w trakcie postępowania nieważnościowego ogranicza się do weryfikacji decyzji z punktu widzenia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie podejmuje się merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia materialnej sprawy administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2363/20). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania nieważnościowego było rozstrzygnięcie, czy decyzja SKO w Pile z dnia 2 października 2019 r. dotknięta jest wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że ww. decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie było bowiem sprzeczne z brzmieniem art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, który według skarżącego Prokuratora - nie pozostawia żadnych wątpliwości, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Takie właśnie stanowisko przedstawione zostało w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 3/18. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności Sąd I instancji słusznie stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a sam naruszony przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Stanowisko to zostało wyrażone w oparciu o utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1475/21; 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1339/21). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Co istotne, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1291/21). Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2697/19). Nie ulega wątpliwości, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne poglądy w odniesieniu do wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie k.k. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji w związku ze stosowaniem powyższych przepisów zarysowały się w orzecznictwie dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego z nich organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 4 u.k.p. nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. Przedmiotowe orzeczenie ma bowiem charakter związany, co oznacza, że na skutek zawiadomienia właściwego organu o naruszeniu przepisu (przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym), starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego naruszenia prędkości lecz z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego. Zgodnie z drugim stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie z przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale tylko wtedy jeżeli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, tj. kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji, kiedy kierujący pojazdem kwestionuje fakt popełnienia spornego wykroczenia, orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy nie może być wydane jedynie w oparciu o przekazaną staroście informację Policji. Wobec zarysowanej różnicy poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 1 lipca 2019 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 3/18 stwierdzając, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zmianie k.k. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zatem nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie k.k. nie pozostawiał żadnych wątpliwości, iż podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jest wręcz przeciwnie, właśnie istniejące rozbieżności interpretacyjne na gruncie powyższych regulacji doprowadziły do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. uchwały wyjaśniającej. W rozpoznawanej sprawie SKO uchylając decyzję Starosty O. i umarzając postępowania w istocie dokonało wykładni przepisów art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie k.k., której kierunek odzwierciadlał jeden z dwóch poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec tego z uwagi na niejednoznaczną treść tych przepisów, prowadzącą w procesie ich wykładni do rozbieżnych rezultatów, nie może być to poczytywane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.