I OSK 2363/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 163/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 163/20 oddalił skargę M.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia, że część nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej "[...]", w skład której wchodził zespół pałacowo-parkowy o powierzchni 9,1989ha (obecnie wpisanej do księgi wieczystej KW Nr [...] i oznaczonej jako działka nr [...]) nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "dekret o reformie rolnej ". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku M.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1999 r., decyzją z dnia [...] października 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. M.S. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy istniały przesłanki do przyjęcia, iż sporna nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że sprawa zainicjowana przez skarżącą dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1999 r., a zatem celem tego postępowania nie jest reprywatyzacja nieruchomości, jak to ma miejsce w trybie zwykłym, tylko formalny nadzór ostatecznej już decyzji według wąskich, kwalifikowanych kryteriów wynikających z art. 156 K.p.a. Organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dokonuje się oceny legalności decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny z czasu jej wydania, a zatem decyzję z dnia [...] lipca 1999 r. należy ocenić według przepisów K.p.a. w ówczesnym brzmieniu, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10 poz. 51), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie rolne", oraz według przepisów dekretu o reformie rolnej. Organ wskazał, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a w zakresie podstawy kompetencyjnej § 5 rozporządzenia rolnego. Minister zauważył następnie, że majątek "[...]", w skład którego wchodziła nieruchomość, o której orzekano w kontrolowanych orzeczeniach Wojewody i Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, miał ponad 1600ha i stanowił własność Z.S., poprzednika prawnego wnioskodawczyni. Majątek ten został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Wpis własności majątku na rzecz Skarbu Państwa został dokonany na podstawie wniosku Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] października 1946 r. Organ podkreślił przy tym, że nieruchomość, w skład której wchodził zespół pałacowo-parkowy, przekraczała normę obszarową określoną w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Organ wskazał też, że decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 1999 r., ale jak wynika z akt sprawy, strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu odwoławczego chciała poddać rozstrzygnięcie weryfikacji, lecz cofnęła skargę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcia te były oparte na przyjętej ówcześnie i powszechnie stosowanej interpretacji wybranych przepisów, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) w związku z art. 1 oraz art. 6 dekretu o reformie rolnej, która nie stała na przeszkodzie przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej, na której stał pałac z otaczającym go parkiem. Minister wyjaśnił, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Organ wskazał, że podnoszone w sprawie zarzuty opierają się na wypracowanej w ostatnich latach, odmiennej niż w czasie orzekania przez Wojewodę [...] i Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej interpretacji tych samych przepisów dekretu o reformie rolnej. Minister zwrócił przy tym uwagę, że obecnie co do zasady uznaje się, że zespoły dworsko-parkowe nie podpadały pod działanie przepisów ww. dekretu. Ponadto organ nadzoru zaznaczył, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku przeprowadzenia w toku obecnej sprawy postępowania dowodowego, gdyż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie bada się sprawy tak jak w trybie zwyczajnym, kiedy to ustala się okoliczności faktyczne i znajdujące zastosowanie do tych okoliczności odpowiednie przepisy (w tym przypadku dotyczące podpadania bądź niepodpadania nieruchomości pod przepisy dekretu). Minister podkreślił, że w niniejszym postępowaniu organ nadzoru bada jedynie czy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zostały rażąco naruszone przepisy zastosowane w ostatecznej decyzji Ministra. Zdaniem organu tego rodzaju naruszenia prawa w tej sprawie nie wystąpiło. Minister wyjaśnił również, że argumentacja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostaje nieadekwatna do charakteru sprawy administracyjnej zainicjonowanej przez skarżącą, gdyż w ramach postępowania nieważnościowego nie mieści się przeprowadzenie interpretacji przepisów w celu ustalenia zakresu pojęcia "nieruchomość ziemska", ocena możliwości rolniczego wykorzystania pałacu i parku czy zaistnienie tzw. związku funkcjonalnego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze M.S. wskazała, że pomimo tego, iż postępowanie administracyjne trwało ponad dwa lata organ nadzorczy nie przeprowadził jakiegokolwiek nowego dowodu, nie uzyskał jakiegokolwiek dokumentu i oparł się wyłącznie na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy z 1999 r. Skarżąca podniosła, że pomimo obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz pomimo określonych wniosków dowodowych strony, żaden z nich nie został przeprowadzony, czym naruszono art. 7 i art. 8 K.p.a. Skarżąca podniosła także, że postępowanie przeprowadzone w 1999 r. było wadliwe. W sytuacji gdy przedmiotowy teren stanowił park krajobrazowy, wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej stanowiło rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 K.p.a. Ponadto organ nadzoru nie odniósł się do twierdzeń, że teren został zajęty pod szkołę, a nie pod cele reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę wskazując, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Sąd podniósł, że z wniosku skarżącej, jak i z kolejnych pism i środków zaskarżenia składanych w toku postępowania wynika, iż skupiła się ona niemal wyłącznie na ustaleniach dotyczących istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości dochodząc do wniosku, iż związek taki nie istniał i nie zostało to w ogóle rozważone przez organy. Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie w postępowaniu nieważnościowym nie ma podstaw do badania, czy związek funkcjonalny pomiędzy przejętą nieruchomością i zespołem pałacowo-parkowym rzeczywiście istniał, czy też nie, a konieczność badania takiego związku nie wynikała także z przepisów obowiązujących w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej powołując podstawę prawną decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. uwzględnił treść art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej w nowym brzmieniu, uwzględniającym skreślenie słów "o charakterze rolniczym". Minister wskazał, że zasadnie organ I instancji odmówił stwierdzenia, iż część nieruchomości, w skład której wchodził zespół pałacowo-parkowy, nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Sąd wskazał, że w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. w dniu [...] lipca 1999 r. Minister pozostawał w zgodzie z obowiązującą linią orzeczniczą, która wskazywała, iż brak było podstaw prawnych w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny co do części nieruchomości przejętej w trybie reformy rolnej, bowiem zespół dworsko-parkowy wchodził w skład majątku ziemskiego i pozostawał w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim i z tego względu podlegał pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Natomiast zarzuty wskazane przez wnioskodawczynię, podlegające kontroli w trybie nadzwyczajnym – opierają się na wypracowanej, odmiennej niż w czasie orzekania przez Wojewodę i Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, interpretacji tych samych przepisów dekretu o reformie rolnej i dotyczą sytuacji już po wydaniu powołanych przez skarżącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, iż kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zmiana linii orzeczniczej, polegająca na odmiennej wykładni przepisów rozporządzenia rolnego oraz dekretu o reformie rolnej nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo w tej materii. Sąd I instancji zauważył także, że okoliczności podnoszone przez skarżącą w toku postępowania mogły stanowić przedmiot rozważań organów i sądu w zwykłym trybie postępowania, a nie w postępowaniu nieważnościowym. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca nie skorzystała jednak z tej możliwości, bowiem cofnęła skargę na decyzję z dnia [...] lipca 1999 r., w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1512/99 umorzył postępowanie sądowe i zwrócił stronie wpis od skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.S., która zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 151 P.p.s.a. w związku z art 156 § 1 ust. 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie można uznać, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa; – art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, iż materiał dowodowy był zgromadzony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo i nie zawiera żadnych braków i nie zachodzi konieczność uzupełnienia a nadto, iż ocena tego materiału dowodowego jest prawidłowa; – art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż materiał dowodowy był zgromadzony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo i nie zawiera żadnych braków i nie zachodzi konieczność uzupełnienia a nadto, iż ocena tego materiału dowodowego jest prawidłowa; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 141 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez brak stwierdzenia, czy kontrolowana decyzja z 1999 r. była wydana zgodnie z prawem, oraz nie ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących przebiegu postępowania przed organem nadzoru, w szczególności braków w zgromadzonym materiale wynikających z błędów w ocenie materiału dowodowego, w bezzasadnym ich nieprzeprowadzenia przez organ administracji, braków ustosunkowania się przez organ do podnoszonych kwestii przez skarżącą dotyczących faktycznego celu przejęcia pałacu na cele przyszłej szkoły, a nie na cele rolnicze, oraz przez pominięcie rozważań czy na cele reformy rolnej mógł zostać przejęty teren stanowiący park krajobrazowy ze znajdującymi się na nim pomnikami przyrody, nie odniesienie się do zarzutów co do braku ustaleń w stanie faktycznym sprawy, a nadto przez brak dokonania przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i brak samodzielnej oceny konieczności przeprowadzenia określonych dowodów w sprawie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie pozwalając zarazem na kontrolę instancyjną motywów zaskarżonego wyroku. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się zatem do zarzutów kasacyjnych należy wyraźnie podkreślić, iż kontrolowana zaskarżony wyrokiem decyzja administracyjna podjęta została w trybie postępowania nieważnościowego (art. 156 § 1 K.p.a.). Powyższe implikuje poważne konsekwencje wynikające ze specyfiki tegoż postępowania, co nie w pełnym zakresie jest dostrzegane przez autora skargi kasacyjnej. Otóż przedmiotem postępowania nieważnościowego jest kwestia, czy określone rozstrzygniecie administracyjne – w niniejszej sprawie decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1999 r. – dotknięte jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sprawa w powyższym przedmiocie ma charakter wyłącznie procesowy, co determinuje zakres postępowania. Organ w trakcie postępowania nieważnościowego ogranicza się do weryfikacji decyzji z punktu widzenia wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i nie podejmuje się merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia materialnej sprawy administracyjnej (vide: B.Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 31; wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985/1/30; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1021/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Kwestie te trafnie naświetlił Sąd I instancji prawidłowo zauważając, iż podstawą domagania się stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej było rażące naruszenie prawa, a zatem przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Badając skargę kasacyjną należy dostrzec, iż wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przywołany został art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie nadaje się do samodzielnego rozważenia, albowiem art. 151 P.p.s.a. jest przepisem wynikowym na gruncie postępowania przed sądem I instancji, zaś art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma charakter blankietowy przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Jakkolwiek sam zarzut kasacyjny kwestii tej nie podejmuje, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako rażąco naruszony wskazano § 5 rozporządzenia rolnego w związku z art. 2 ust. 1 lit e) i art. 1 dekretu o reformie rolnej. Powyższe wypełnia warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, co nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do takiego zarzutu (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem do powyższego zarzutu należy wskazać na trafność wywodu Sąd I instancji, iż podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest oczywistość naruszenia prawa. Podstawą nieważności decyzji z powyższego powodu jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 363/11; wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2668/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1442/08; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1023/18; wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1539/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa okoliczność ma rozstrzygający charakter w badanej sprawie. Trafnie Sąd I instancji zauważył, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1999 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, oparta była na wykładni art. 2 ust. 1 lit e) w związku z art. 1 dekretu o reformie rolnej i § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego, która prowadziła do wniosku, iż na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości ziemskie wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Zespół dworsko-parkowy pozostawał w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim i z tego względu podlegał działaniu przepisów dekretu o reformie rolnej (vide: wyrok NSA z dnia 4 marca 1996 r. sygn. akt II SA 2832/95, niepubl.; wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1146/97, Lex nr 48631; wyrok NSA z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt OSK 473/04, Lex nr 1275344). Wątpliwości co do rozumienia powyższych regulacji miały wiele źródeł, z których najpoważniejsze to brak legalnej definicji pojęcia "nieruchomość ziemskiej" i tryb ex lege przejścia tychże nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wątpliwości budził także zakres postępowania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego. Istniejące rozbieżności interpretacyjne na gruncie powyższych regulacji doprowadziły do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał, które wskazywały, iż § 5 rozporządzenia rolnego może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06; uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Prawidłowo na te kwestie wskazywał Sąd I instancji podkreślając rozbieżność w orzecznictwie tyczące tego, czy § 5 rozporządzenia rolnego może rozstrzygać wyłącznie o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych i tylko w tym zakresie organ administracyjny posiada kompetencje do rozstrzygania, czy również w innych sprawach dotyczących praw rzeczowych związanych z nieruchomością, w tym ustalenia, że dana nieruchomość, z uwagi na swój charakter, nie jest częścią nieruchomości ziemskiej. Rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie powyższych regulacji nie kwestionuje także autor kasacji wyraźnie wskazując, iż "zarówno obecnie jak i przed 1999r. wydawane były decyzje stwierdzające nie podleganie nieruchomości pod przejęcie na cele reformy rolnej". O złożoności omawianej problematyki świadczy również stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego, że moc obowiązująca § 5 rozporządzenia rolnego wyczerpała się z chwilą zakończenia działań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej, a w rezultacie rozporządzenie to nie może być obecnie stosowane przez organy władzy publicznej (vide: postanowienie TK z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08). Powyższe stwierdzenie stało się bezpośrednim powodem podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny kolejnej uchwały wyjaśniającej wątpliwości interpretacyjne na gruncie powyższych regulacji (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Okoliczność, iż obecnie ukształtowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko odmienne od tego, którym kierował się Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 1999 r., nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Naruszenie prawa może być uznane za rażące gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i dwuznaczny. Z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy zatem do czynienia, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Taki sposób klasyfikacji zarzutu naruszenia ww. przepisów K.p.a. jest oczywiście błędny bowiem przepisy te nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu tegoż postępowania. Przepisami prawa procesowego są normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych, wyrażająca się także w dwukrotnym powołaniu tych samych zarzutów, nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada zatem skonstatować, iż te same przepisy K.p.a. zostały przez autora kasacji uznane za naruszone w ramach obu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Odnosząc się do powyższych zarzutów wypada zauważyć, iż nie zostały one powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a tym samym należy uznać, iż autor kasacji nie upatruje rażącego naruszenia owych przepisów przy ferowaniu przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. Zarzut ten należy zatem odnieść do sposobu procedowania organów w toku postępowania nieważnościowego. W tym zaś zakresie należy raz jeszcze odwołać się do istoty postępowania nieważnościowego, którą jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny w czasie ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 873/17; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 207/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), choćby dla zbadania statusu strony postępowania, czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia. Nie można zatem skutecznie domagać się przeprowadzenia w postępowaniu nieważnościowym nowych dowodów celem wykazania okoliczności istotnych z punktu widzenia materialnej podstawy rozstrzygnięcia. Taki zaś charakter miałoby dowodzenie braku funkcjonalnego związku pomiędzy zespołem dworsko-parkowy a majątkiem ziemskim. Okoliczności te nie mają znaczenia dla sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności, a więc dla sprawy o charakterze wyłącznie procesowym. W konsekwencji zaniechanie ich przeprowadzenia nie stanowi naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., nie prowadzi również do pogwałcenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w rozumieniu art. 8 § 1 K.p.a. Nie można także potwierdzić zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Chybiony jest w szczególności zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. Pierwsza z powyższych regulacji określa zakres obowiązywania sądowej ustawy procesowej, definiując pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, druga zaś wyznacza zakres właściwości sądów administracyjnych wskazując, iż sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Powyższe regulacje – uznawane przez autora kasacji za naruszone – nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy, określają bowiem zakres kognicji i funkcje sądów administracyjnych. Sąd może naruszyć powołane przepisy wyłącznie wówczas, gdy przedmiotem oceny sądu nie będzie działalność administracji publicznej, albo gdy oceniając działalność administracji podejmie środki inne niż określone w przepisach P.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest informacji wskazujących na to, że Sąd I instancji w badanym postępowaniu dokonał kontroli podmiotu nie będącego organem administracji publicznej albo zastosował środki nieznane przepisom P.p.s.a., w szczególności, że kontrolował zaskarżoną decyzję z punktu widzenia innego kryterium niż zgodność z prawem (legalność). Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji nie wskazuje na istnienie powyższych braków uzasadnienia. Dodatkowo wypada zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek autor kasacji dostrzega powyższą zależność, to jednak pomija, iż zaskarżonym wyrokiem kontrolowana była decyzja podjęta w postępowaniu nieważnościowym. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał na te okoliczności, podnosząc jednocześnie, iż uznanie wadliwości decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1999 r. możliwe jest wyłącznie z aktualnej perspektywy interpretacyjnej art. 2 ust. 1 lit e) dekretu i § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego. To zaś, z punktu widzenia niejednoznacznej treści owych przepisów, prowadzącej w procesie ich wykładni do rozbieżnych rezultatów, nie może być poczytywane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe stanowi wyraźnie zarysowaną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji, które zostało także wyjaśnione w motywach zaskarżonego wyroku, wypełniając dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.