II OSK 1684/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i F.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1244/21 w sprawie ze skargi M. J. i F.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1244/21 oddalił skargę M. J. i F. J. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] ustalającą na wniosek W.K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego, z garażem podziemnym, zapleczem biurowo-gospodarczym, zlokalizowanym w miejscu po rozbiórce istniejącego garażu oraz budowa przejścia podziemnego z projektowanego budynku do posesji przy ul. [...], wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującego działki nr [...] [...] [...] [...] [...] [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie w sprawie warunków zabudowy). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589; dalej rozporządzenie w sprawie oznaczeń), w związku z art. 53 ust. 3 i 4 upzp poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu orzeczenia uwarunkowań związanych z istniejącymi obiektami przy ocenie sposobu ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych; b) art. 54 ust. 1c upzp poprzez błędne przyjęcie, iż wystarczające jest ustalanie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej poprzez powołanie przepisów dotyczących sposobu gospodarki odpadami w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma obejmować usługi polegające na świadczeniu usług medycznych; c) § 2 ust 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń w związku z art. 53 ust. 3 i 4 upzp, poprzez ocenę ustalenia parametrów inwestycji, w tym wysokości kalenic, w oderwaniu od uwarunkowań nieruchomości sąsiednich, w szczególności nieruchomości na działce [...]; d) art. 61 ust. 1 upzp poprzez ocenę, że prawidłowo ustalono warunki zabudowy w sytuacji, gdy: - planowana inwestycja odbiega od obiektów już istniejących w obszarze analizowanym w zakresie ich funkcji, - planowana inwestycja odbiega od obiektów już istniejących w obszarze analizowanym w zakresie wskaźników zabudowy - wskutek przyjęcia, że inwestycja ma stanowić całość obszaru objętego wnioskiem, podczas gdy w rzeczywistości zamierzenie budowlane zmierza jedynie do zabudowy działki [...] w sposób, który spowoduje istotne zwiększenie wskaźnika zabudowy całkowicie odbiegając od obszaru analizowanego działki [...]; budynek ten postawiony jest częściowo z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej, należącej do skarżących, a która nie została ujęta we wniosku jako obszar inwestycji; e) art. 62 ust. 1 upzp poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy wniosek jest w sposób oczywisty sprzeczny z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Zdaniem skarżących wskazane naruszenia prawa materialnego skutkowało błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 lit. a oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że nie zachodziła podstawa dla uchylenia skarżonej decyzji. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.2. Skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wyjaśnienia, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. 3.5. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej jest niezasadny. Przepis art. § 2 ust. 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń stanowi, że ustalenia w zakresie miejsc parkingowych zapisuje się poprzez określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Zapis decyzji mówiący o wymogu 1,2 miejsca na mieszkanie oraz 20 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych w usługach spełnia zatem ten wymóg. Natomiast z art. 53 ust. 3 i ust. 4 upzp (pomijając brak wskazania, który pkt jest kwestionowany tego ustępu) w ogóle nie precyzują sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji. Wyjaśnić należy, iż art. 53 ust. 3 upzp, (stosowany odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy) stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W niniejszej sprawie należy uznać, że ustalenie liczby miejsc postojowych nie ma cech dowolności, ponieważ odwołuje się do postanowień uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta [...]", która określa politykę przestrzenną gminy w tym zakresie. 3.6. Nieusprawiedliwiony jest również kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 54 ust. 1c upzp, przede wszystkim dlatego, że taki przepis nie istnieje. Profesjonalny pełnomocnik konsekwentnie, tak w skardze jak i w skardze kasacyjnej, zarzuca naruszenie tego przepisu. Nie sposób zatem uznać tego za oczywistą omyłkę pisarską. Jeżeli nawet przyjąć, że skarżącym chodzi o art. 54 pkt 2 lit. c upzp to ustalenie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, że usuwanie odpadów musi nastąpić "zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21) w drodze indywidualnych umów z przedsiębiorstwem trudniącym się ich wywozem", gwarantuje, iż nawet w razie powstania odpadów medycznych będą one musiały być utylizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Szczegółowe kwestie, w tym wskazanie konkretnych miejsc dotyczących gromadzenia odpadów stałych, rozstrzygane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie nie mogą one być rozstrzygane w decyzji o warunkach zabudowy. 3.7. Bezzasadnie zarzuca się również naruszenie § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń w związku z art. 53 ust. 3 i 4 upzp, poprzez ocenę ustalenia parametrów inwestycji, w tym wysokości kalenic. Jest to całkowicie błędna podstawa kasacyjna, ponieważ powołane przepisy w ogóle regulują zasady ustalania parametrów i wskaźników zabudowy, w tym ustalenia wysokości kalenicy. Zasady te są określone w § 7 rozporządzenia w sprawie warunków zabudowy, który nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany. Przy tym przepisy rozporządzenia w sprawie oznaczeń służą jedynie ujednoliceniu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych przez organ w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób zatem przyjąć, że stanowią one samodzielną podstawę określającą elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający tego typu decyzje (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 688/15). 3.8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 upzp podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (wyroki NSA z: 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3021/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1194/19). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy, nie naruszają przepisów prawa. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1535/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19). Podnieść trzeba, że analiza urbanistyczna jednoznacznie wykazuje, iż na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi wewnętrzne, drogi publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej) oraz cechy tej zabudowy. Zatem warunek kontynuacji został w sposób oczywisty spełniony. Natomiast szczegółowe zasady wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie są uregulowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, lecz w przepisie § 5 rozporządzenia w sprawie warunków zabudowy, który nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. W żaden zatem sposób określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla planowanej inwestycji w rozmiarze od 26% (wartość średnia wskaźnika) do 30% (wskaźnik aktualnie występujący na terenie objętym wnioskiem) nie narusza art. 61 ust. 1 upzp. 3.9. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 upzp poprzez brak zawieszenia postępowania z uwagi na to, że wniosek o wydanie decyzji był w sposób oczywisty sprzeczny z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Po pierwsze, przepis ten nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (Wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 489/19). To do organu prowadzącego postępowanie, a nie do uczestników postępowania administracyjnego, należy ocena, czy zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie biegu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu ewentualnego zakończenia prac planistycznych. Ponadto decyzja organu I instancji została wydana 22 czerwca 2021 r., więc po upływie 9 miesięcznego terminu od dnia złożenia wniosku przez inwestora, zatem zawieszenie postępowania w dacie wydania zaskarżonej decyzji było niedopuszczalne. 3.10. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.