II OSK 1697/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1145/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 lipca 2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.102.2021.SB w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1145/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 lipca 2021 r., nr WIR.VIII.7840.1.102.2021.SB, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 7 maja 2021 r., znak: WAB.II.6743.397.2021.RS, wnoszącą na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", w związku z art. 26 i art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. na dachu budynku [...], usytuowanym na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy. Sąd I instancji wskazał na zakres przedmiotowej inwestycji oraz treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. a także definicje pojęć, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 P.b. ("obiekt budowlany"), art. 3 pkt 3 P.b. ("budowli"), art. 3 pkt 6 P.b. ("budowy"), art. 3 pkt 7 P.b. ("robót budowlanych"), art. 3 pkt 9 P.b. ("urządzenia techniczne"), stwierdzając, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji dokonanych zgłoszeniem z 23 kwietnia 2021 r. robót budowlanych jako "budowy" stacji bazowej, na co wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę; co należy odróżnić od problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" urządzeń. W niniejszej sprawie nie wynika nadto aby stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu budynku stanowiła urządzenie budowlane związane z tym budynkiem. Sąd też wyjaśnił w oparciu o art. 3 pkt 5 i 5a P.b., że planowane przedsięwzięcie nie dotyczy budowy przenośnego wolnostojącego masztu antenowego, lecz budowy innej budowli – stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku. Mając to na względzie Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie chodziło o wykonanie robót polegających na montażu lub instalowaniu urządzeń w szerszym zakresie, niż opisany w zgłoszeniu Spółki jako "montaż instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. na dachu budynku [...]". Zdaniem Sądu, rozpoznającego przedmiotową sprawę, organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego i zasadnie doszły do wniosku, że na wykonanie przedmiotowych robót inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. W konsekwencji planowanych przez inwestora prac polegających na zamontowaniu na dachu budynku oświaty urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z konstrukcji wsporczej o wysokości 3,7 m, anten sektorowych, radioliniowych, urządzenia RRU, i urządzeń sterujących na stalowej ramie, powstać miał nowy obiekt budowlany (budowla) – stacja bazowa telefonii komórkowej. Do stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma zatem zastosowania przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., skutkiem czego – wbrew temu co podnosi inwestor – przedmiotowa inwestycja, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stanowisko zamyka spory co do kwalifikacji robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku, albowiem prowadzi ostatecznie do wniosku, że budowa stacji bazowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bądź bezpośrednio w oparciu o art. 28 P.b., bądź też pośrednio poprzez konieczność zastosowania art. 30 ust. 6 P.b. Ponadto Sąd, odwołując się do pojęcia "emisji" zdefiniowanego w art. 3 pkt 4 lit. b ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), wskazał, że wykonane przez inwestora prace polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej mogły spowodować wprowadzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, powstanie emisji pola elektromagnetycznego (co zresztą wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – Kwalifikacji przedsięwzięcia). Zasadnym jest zatem objęcie takiej inwestycji wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, co będzie wiązało się z koniecznością złożenia i zatwierdzenia odpowiedniego projektu budowlanego. Dodatkowo Sąd podniósł, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie poprzestały na stwierdzeniu, że zgłoszenie Spółki z 26 kwietnia 2021 r. dotyczyło budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi samodzielną przesłankę obligującą do wniesienia sprzeciwu, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Organy te nie dokonały jednak oceny przedmiotowej inwestycji w aspekcie jej zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy oraz innych przepisów prawa, w tym przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organy nie oceniły zatem tego czy przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy nie. Pozytywna odpowiedź w tym zakresie również skutkowałaby koniecznością analogicznego rozstrzygnięcia. Wobec tego, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej należy do kompetencji organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie może zastępować organów w tym zakresie. Na obecnym etapie postępowania powyższa kwestia pozostaje zatem dla spornego przedsięwzięcia nierozstrzygnięta. Nie można bowiem uznać, jak zdaje się do czynić strona skarżąca, że w sposób dorozumiany kwestia ta została domyślnie zaaprobowana jako zgodna z przepisami prawa, skoro żaden z organów właściwych w sprawie w uzasadnieniach decyzji nie odniósł się do niej i nie dokonał żadnych ustaleń oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie. Ma to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tym bardziej doniosłe znaczenie, że planowane przedsięwzięcie dotyczy wybudowania stacji bazowej, czy jak wskazuje inwestor montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej – na dachu szkoły podstawowej. Zgodnie z art. 29 ust. 6 P.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...]. Przepis specjalny wobec tej normy stanowi art. 29 ust. 8, zgodnie z którym przepisów ust. 6 i 7 nie stosuje się do przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 7, polegających na budowie i przebudowie przenośnych wolno stojących masztów antenowych, w przypadku, gdy inwestorem jest przedsiębiorca telekomunikacyjny lub podmiot, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. przez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że instalowanie infrastruktury telekomunikacyjnej przekraczającej wysokość 3 metrów, nie może zostać zrealizowane w trybie zgłoszenia budowlanego, co stoi w sprzeczności z bezpośrednim brzmieniem przepisu. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez nie zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i odmowę uchylenia zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, mimo zaistnienia przesłanki do ich uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności należy wskazać skarżącej Spółce, że kwestia "wysokości" przedmiotowej inwestycji nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy. Zasadniczo ocena Sądu I instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga pozwolenia na budowę wynika z kwalifikacji robót budowlanych jako "budowy" stacji bazowej telefonii komórkowej, a nie instalowania na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, o czym stanowi art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu, jakoby realizacja przedmiotowej inwestycji o wysokości powyżej 3 m wymagała pozwolenia na budowę, a nie – zgłoszenia. Należy wskazać, że Sąd I instancji przyjął, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego i zasadnie doszły do wniosku, że na wykonanie przedmiotowych robót inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Taką ocenę oparto na wskazanym zakresie przedmiotowej inwestycji. Albowiem planowane prace przez inwestora mają polegać na zamontowaniu na dachu budynku oświaty urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z konstrukcji wsporczej o wysokości 3,7 m, anten sektorowych, radioliniowych, urządzenia RRU, i urządzeń sterujących na stalowej ramie, powstać miał nowy obiekt budowlany (budowla) – stacja bazowa telefonii komórkowej. Tego rodzaju zaś ocena dotyczy rozległości wykonywanych robót budowlanych, którym nie można nadać przymiotu "instalowania". Tej oceny zaś w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie. Nie wykazano bowiem z jakich względów należałoby przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "instalowaniem na obiekcie budowlanym", o jakim mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Odnośnie pojęcia "instalowania" Sąd I instancji trafnie wskazał, że dotychczas pojęcie to nie zostało prawnie zdefiniowane. Dlatego w każdej indywidualnej sprawie wymagany jest do uwzględnienia zakres planowanych robót. W tej sprawie Sąd I instancji właśnie to uwzględnił, wskazując, że wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Inwestycje takie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikuje się jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2019 r., II OSK 2242/17; z 20 marca 2019 r., II OSK 1167/17; z 26 kwietnia 2016 r., II OSK 1999/14; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2400/11; z 4 lutego 2014 r., II OSK 1793/13; z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14, z 11 lipca 2019 r., II OSK 2242/17), co także akceptuje skład Naczelnego Sądu Administracyjnego oczekający w niniejszej sprawie. Powyższej oceny w żadnym razie nie podważają wskazywane w skardze kasacyjnej kolejne nowelizacje Prawa budowlanego, ponieważ, jak niewadliwie ocenił Sąd I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że chodziło o wykonanie robót polegających na montażu lub instalowaniu urządzeń w szerszym zakresie, niż opisany w zgłoszeniu Spółki jako "montaż instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. na dachu budynku [...]". Co najistotniejsze, w skardze kasacyjnej nie sformułowano w ww. zakresie stosownego zarzutu, zaś sformułowano zarzut w odniesieniu do kwestii wysokości "powyżej 3 m", opierając się błędnie na stanowisku jakoby Sąd I instancji "bezpodstawnie uznał, że instalowanie infrastruktury telekomunikacyjnej przekraczającej wysokość 3 metrów, nie może zostać zrealizowane w trybie zgłoszenia budowlanego". W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uznać jako niezasadny. Nie wykazano bowiem w skardze kasacyjnej aby Sąd I instancji wadliwie zastosował środek prawny wynikający z art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalił, tym samym "odmawiając uchylenia zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.". Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.