II SA/Gd 531/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody z dnia 30 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz Z. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga Z. W. na decyzję Wojewody z 30 marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 31 sierpnia 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych na dz. nr [..] obr, [..] w R., została wniesiona w następującym stanie sprawy: W dniu 12 maja 2020 r. R. W. złożył wniosek do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w R. przy ul. D. Po usunięciu przez inwestora dostrzeżonych nieprawidłowości w załączonej do wniosku dokumentacji Starosta decyzją z 31 sierpnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [..] R., gm. R. Wobec zakwestionowania przez skarżącą wydanej decyzji sprawę ponownie rozpoznał Wojewoda. Organ podał, że jak wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki nr [..] w R. przy ul. D. "na działce projektuje się usytuowanie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwu lokalowego, wolnostojącego, usytuowanego na granicy z działką sąsiednią nr [..]. Budynek o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem nieużytkowym, całkowicie podpiwniczony. Budynek usytuowany będzie w odległości 5,50 - 5,77 m od granicy z drogą dojazdową – ul. D., w odległości 3,05 m od działki budowlanej [..] oraz jedną ścianą bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr [..]" (pkt III, str. 2). Działka nr [..] jest własnością skarżącej, która kwestionuje możliwość realizacji inwestycji na granicy z jej nieruchomością. Dla terenu objętego inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu zatwierdzony uchwałą Nr XXV/247/2016 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w [..] (Dz. U. Woj. z dnia 23 sierpnia 2016 r. poz. 3028) Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. uchwały planu działka inwestycyjna zlokalizowana jest w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN,U stanowiącej tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, usług nie zakłócających funkcji mieszkaniowej. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna, pod względem przeznaczenia terenu, z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu objętego inwestycją obowiązują szczegółowe ustalenia zawarte w karcie terenu nr E5.MN,U opisanej w § 17 ust. 5. I tak zgodnie z ustaleniami w zakresie parametrów i wskaźników oraz zasad zagospodarowania terenu inwestycja musi spełniać: intensywność zabudowy - minimalną nie mniej niż 0,01 i maksymalną - dla zabudowy wolnostojącej nie więcej niż 0,75, dla zabudowy bliźniaczej nie więcej niż 0,9 (pkt 2b); minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 40 % (pkt 2d) przy maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji 25 % a dla zabudowy bliźniaczej 35 % (pkt 2c). Z kolei nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu powinna wynosić 5,0 m (pkt 2e). Natomiast w zakresie zasad kształtowania zabudowy, dla budynków zlokalizowanych na działkach przylegających do ulicy serwisowej równoległej do ul. D. (poza obszarem planu) co ma zastosowanie w niniejszej sprawie, określono: wysokość zabudowy do 12 m przy jednoczesnym określeniu ilości kondygnacji nadziemnych i dopuszczeniu 3 kondygnacji nadziemnych, w tym z poddaszem użytkowym (pkt 3a); szerokość elewacji frontowej do 16 m (pkt 3b); kąt nachylenia połaci dachowych między 30° a 45°, przy zachowaniu kształtu dachu dwuspadowego, bez określenia jego kierunku kalenicy głównej i dowolnym pokryciu w naturalnym kolorze wypalanej gliny lub odcieni od szarości do grafitu (pkt 3c). Nadto ustalono wysokość posadowienia posadzki parteru do 0,6 m (pkt 3e). W części opisowej do projektu zagospodarowania terenu zatytułowanej "Analiza parametrów przestrzennych" wykazano, że wszystkie powyższe wymagania miejscowego planu zostały spełnione. Analiza rozwiązań przyjętych w przedłożonym projekcie potwierdza zgodność inwestycji z wymienionymi powyżej warunkami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaprojektowana intensywność zabudowy wynosi 0,41 przy powierzchni zabudowy stanowiącej 21 % powierzchni działki inwestycyjnej i przy zachowaniu 55 % tej działki jako powierzchni biologicznie czynnej. Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny posiada trzy kondygnacje nadziemne, w tym ostatnią w formie poddasza nieużytkowego, przy wysokości wynoszącej 9,80 m do kalenicy dachu, gdzie dach zaplanowano jako dwuspadowy o kącie nachylenia 30° i kalenicy usytuowanej równolegle do drogi dojazdowej. Wysokość poziomu posadowienia posadzki parteru ukształtowano na 0,45 m n.p.t. Dostrzegł organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest lokalizacja zaprojektowanego budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [..] w R. W ocenie skarżącej lokalizacja taka narusza m.in. ustalenia planu, w szczególności określone w pkt 2 lit. g) karty terenu E5.MN,U stanowiące o "zakazie lokalizacji zabudowy szeregowej" i dopuszczeniu przysunięcia się zabudowy do granicy działki tylko "dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m2", podczas gdy działka inwestycyjna nr [..] w R. ma powierzchnię wynoszącą 561 m2. Podkreślił Wojewoda, że inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zgodnego z ustaleniami planu w zakresie funkcji terenu, a zatem nie można mówić o naruszeniu wskazanego przez skarżącą przepisu prawa lokalnego dotyczącego zakazu zabudowy szeregowej. Ten "zakazany" rodzaj zabudowy nie jest bowiem przedmiotem niniejszej sprawy. Podnoszona przez skarżącą kwestia ograniczenia sposobu zagospodarowania jej nieruchomości w przyszłości, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku zlokalizowanego na granicy z jej działką i tym samym konieczność ewentualnego "wykonania zabudowy bliźniaczej czy niedozwolonej szeregowej" na jej nieruchomości, nie może być podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Argumenty skarżącej nie odnoszą się do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, co umożliwiłoby ewentualną ocenę wpływu przedmiotowej inwestycji na planowany sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Przypomnieć tu należy, że w sytuacji, gdy spełnione są przepisy art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust.4). Zatem zdarzenie przyszłe i w pewnym sensie niepewne, jakim miałaby być ewentualna zabudowa działki nr [..], nie może uniemożliwić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy inwestycja ta jest zgodna z przepisami. Odnosząc się dalej do zarzutów skarżącej wyjaśnił Wojewoda, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2), w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), dalej rozporządzenie. Generalną zasadą regulującą sytuowanie budynków na działce budowlanej, określoną w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia jest, że budynek należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z kolei ustęp 2 tego paragrafu przewiduje możliwość sytuowania budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Jak zwróciła uwagę skarżąca, plan miejscowy dopuszcza przysunięcie się zabudowy do granicy działki tylko dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m2 (pkt 2 g karty terenu E5.MN.U). A zatem, mając na uwadze fakt, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [..] ma powierzchnię przekraczającą daną wartość i wynosi 561 m2, cytowany przepis rozporządzenia nie znajduje w omawianej sprawie zastosowania. Jednakże zauważyć należy, że w myśl ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, a taką jest działka inwestycyjna. Zastosowanie przywołanego wyjątku od ogólnej zasady, możliwe jest pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek określonych w przepisie go wprowadzającym i co należy podkreślić, jest to kolejny wyjątek od reguły i stosuje się go niezależnie od powyżej omówionego § 12 ust. 2. Zdaniem organu, że nie można utożsamiać dopuszczenia planem miejscowym budowy budynków na granicy działki dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m2 z zakazem takiej budowy w innych przypadkach. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni tak, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych, często z aktów prawnych o różnej randze. Jak bowiem podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. akt P 6/02) normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Reasumując, w niniejszej sprawie wnioskowanie skarżącej, pomimo iż zgodne z literalną wykładnią przepisu prawa miejscowego, nie jest zasadne, bowiem nie bierze pod uwagę uprawnienia właściciela działki nr [..] do jej zabudowy na granicy, wynikającego z przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia. Niedopuszczalna w niniejszej sprawie jest wykładnia rozszerzająca zakres ograniczeń wykonywania prawa wolności budowlanej, o której mowa w art. 4 ustawy Prawo Budowlane, a taką niewątpliwie byłby zakaz zabudowy na granicy na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Wspomniał organ odwoławczy, że zgodnie z regułą hierarchiczną wykładni prawa (lex superior derogat legi inferiori) przepis prawny niższego rzędu uchyla przepis znajdujący się niżej w hierarchii ważności. Ową hierarchę ważności aktów prawnych statuuje art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej. Zgodnie z przyjętą hierarchią akty prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustępują rangą m.in. rozporządzeniom, w tym omawianemu rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ustawom. Zatem nawet gdyby taki zakaz był wprowadzony przepisami prawa lokalnego, należałoby go oceniać jako przekroczenie uprawnień władztwa planistycznego gminy. Dokonana analiza projektu budowlanego wykazała w ocenie Wojewody spełnienie wymagań przepisów §13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym kwestii przesłaniania. Ponadto zachodnia ściana budynku, która usytuowana jest w granicy nieruchomości sąsiedniej, zaprojektowana została jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego, o klasie odporności ogniowej min. RE160 z bloczków gazobetonowych gr. 24 cm, wełny mineralnej gr. 36 cm i rynku zewnętrznego i wyprowadzoną ponad pokrycie dachu na wysokość 30 cm oraz jest wysunięta ponad dach na 30 cm (opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego, pkt 6, Warunki ochrony przeciwpożarowej, str. 10). Dodatkowo na całej wysokości ścian zewnętrznych (północnej i południowej od strony ściany oddzielenia przeciwpożarowego) zastosowano pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości 2,0 m. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wzniesiono nadto na własnym fundamencie, który nie przekracza granicy działki inwestora (rys. nr U1, Przekrój fundamentu przy granicy z działka nr [..], str. 80). Z powyższych względów projektowana inwestycja nie narusza przepisów przeciwpożarowych, o których mowa w § 271-273 rozporządzenia. Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania nie naruszają też przepisów dotyczących usytuowania istniejących i nowoprojektowanych miejsc postojowych (§ 19), istniejącego miejsca do gromadzenia odpadów (§ 23), natomiast przepisy dotyczące pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe (§ 36) i placów zabaw dla dzieci (§ 40) nie mają zastosowania w omawianej sprawie. Odnosząc się do kwestii odprowadzenia wód opadowych z działki inwestycyjnej wskazał Wojewoda, że zgodnie z regulacją wyrażoną w § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W myśl § 29 ww. rozporządzenia dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W cytowanych przepisach brak konkretów technicznych co do sposobu zabezpieczenia terenów sąsiednich przez nieuprawnionym odprowadzaniem wód opadowych na te tereny, rodzaju zastosowanych instalacji czy urządzeń. Oczywistym jest jednak, że sposób odprowadzenie wód opadowych i parametry urządzeń zależą m.in. od realizowanej zabudowy, wielkość działki, warunków występujących na danym terenie, czy też nasilenia opadów atmosferycznych. Rozwiązanie zagospodarowania wód opadowych na terenie działki inwestora, przewidujące ich odprowadzenie z powierzchni dachu do studni chłonnych, jest zgodne z przepisami ww. § 28. Jak wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania wód opadowych, "dla przedmiotowej inwestycji wykonano badania geotechniczne podłoża gruntowego" (pkt 3.3, str. 142), "ilość odprowadzanych wód opadowych obliczono przyjmując natężenie deszczu miarodajnego dla dachów - w oparciu o normę PN-92/B-01707" (pkt 4.1, str. 143". "Całość wód opadowych zostanie zagospodarowana w obrębie własnej nieruchomości Inwestora, tj. na terenie działki nr [..] poprzez budowę kanalizacji deszczowej zbierającej wody opadowe do dwóch studni chłonnych. Sposób wykonania oraz posadowienia studni z uwzględnieniem warunków gruntowo wodnych na działce gwarantuje wsiąkanie wody w grunt bez ryzyka i wpływu na nieruchomości sąsiednie, dodatkowo wokół działki Inwestora wykonana jest podmurówka betonowa o wysokości 15-20 cm pod ogrodzenie, która zabezpiecza przez przedostawaniem się wód opadowych na działki sąsiednie" (pkt 4.3, str. 144-145). W projekcie budowlanym zawarto nadto stosowne obliczenia ilości wód opadowych oraz rysunek przedstawiający profil kanalizacji deszczowej, z którego wynika, że projektowana jest studnia chłonna o wysokości retencyjnej 2,0 m. Dodać także należy, że przyjęte rozwiązanie zgodne jest z ustaleniami, w przedmiocie odprowadzania wód opadowych, wynikającymi z § 9 pkt 3c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego, że "odprowadzenie wód opadowych, roztopowych i gruntowych z powierzchni dachów - w grunt w granicach własnych działek poprzez zbiorniki chłonne, retencjonowanie i wykorzystanie wtórne" oraz "z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - do gruntu w granicach własnej działki; dopuszcza się retencjonowanie". Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej, iż "do projektu zagospodarowania terenu nie dołączono operatu wodnoprawnego oraz pozwolenia wodnoprawnego określającego wpływ odprowadzenia wód opadowych do studni rozsączających na zabudowę sąsiedniej działki" wyjaśnić należy, że studnie chłonne, których funkcja polega w pewien sposób na powierzchniowym odprowadzaniu wody deszczowej z rynien dachów obiektów budowlanych i są swoistego rodzaju sposobem odprowadzania wód opadowych na własny teren, nie są urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.), na wykonanie których to urządzeń wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 tej ustawy) (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 709/13), a urządzeniami budowlanym, w myśl definicji art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Ponadto odprowadzanie wód opadowych z dachu nie jest szczególnym korzystaniem z wód, a zwykłym korzystaniem z wód, którego przepisy ustawy Prawo wodne nie regulują. Inwestycja stoi również w zgodzie z wymaganiami ochrony środowiska i nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco, czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r, poz.7l), (art. 35 ust. 1 pkt 1 in fine). Inwestor, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożył, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 przytoczonej powyżej ustawy, cztery egzemplarze projektu budowlanego, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisy na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. W myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wykazano, inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedłożony projekt budowlany jest kompletny, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W świetle powyższego uznał organ odwoławczy, że Starosta zasadnie, decyzją z 31 sierpnia 2020 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [..], gm. R. We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 34 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie do realizacji projektu budowlanego niezgodnego z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - art. 35 Prawa budowlanego poprzez zignorowanie i pominięcie istotnych odstępstw projektu od warunków wymaganych prawem poprzez zezwolenie na budowę budynku na granicy działek wbrew treści przepisów prawa; - naruszenie uchwały nr XXV/247/2016 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w [..] (Dz. Urzędowy Woj. z dnia 23 sierpnia 2016r. poz. 3028) – w zakresie ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem: E5.MN,U (str. 156 -161), pkt 2 lit. g) planu (str. 157), który reguluje szczegółowe parametry i wskaźniki oraz zasady zagospodarowania terenu w pkt g wprowadza zakaz lokalizacji zabudowy szeregowej, [...], dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m2 dopuszcza się przysunięcie zabudowy do granicy działki, [...]. Rozwijając sformułowane zarzuty skarżąca podniosła, że realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które test zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy. Zwróciła uwagę skarżąca, że plan miejscowy dopuszcza przysunięcie się zabudowy do granicy działki tylko dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m2 (pkt 2g karty terenu E5.MN.U). A zatem mając na uwadze fakt, że przedmiotowa nieruchomość tj. działka nr [..] ma powierzchnię przekraczającą daną wartość i wynosi 561 m2, przepisy rozporządzenia dopuszczające budowę na granicy działek nie znajdują w omawianej sprawie zastosowania. Po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego Wojewoda niewłaściwie zastosował prawo materialne i wbrew treści przepisów prawa, stwierdził, że projektowana zabudowana na granicy działek spełnia wymogi prawa i utrzymał skarżoną decyzję Starosty w mocy. Organ zupełnie pominął interes skarżącej, która nie będzie mogła swobodnie zagospodarować swojej nieruchomości, ze względu na zaplanowany duży budynek na granicy działek. Zdaniem skarżącej inwestor może dostosować swoje zamiary budowlane do wielkości posiadanej działki, dostosowując gabaryty budynku do powierzchni działki. Obecnie zaprojektowany budynek ograniczy możliwości korzystania z działki sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych co będzie niezgodne z zasadami płynącymi z art. 140,144 KC. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 30 marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 31 sierpnia 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych na dz. nr [..] w R. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r. poz. 2351 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wymienione w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy techniczno-budowlane to w szczególności przywołany przez Wojewodę § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dotyczący odległości sytuowania budynku od granicy działki. Wszakże przewidziany w niniejszej sprawie do budowy budynek, jak wskazały organy, jest budynkiem wolnostojącym, usytuowanym w granicy z działką skarżącej. W tym kontekście przypomnieć należy, że zgodnie z § 12 rozporządzenia: 1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. 3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; 2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; 3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Dokonana z punktu widzenia tych regulacji analiza uzasadnienia decyzji wskazuje, że organ w toku prowadzonych rozważań w istocie zdawkowo odniósł się do kwestii spełnienia w sprawie warunków określonych w § 12 powołanego rozporządzenia, wskazując w tym względzie, że działka inwestora ma zgodnie z wymiarami w projekcie zagospodarowania szerokość mniejszą niż 16 m. Niewątpliwie powołane regulacje dają możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki (ust. 3 pkt 1), niemniej użycie przez ustawodawcę w powołanej wyżej regulacji sformułowania "dopuszcza się" jednoznacznie wskazuje, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w przepisie, a stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady lokowania budynków, przewidzianej w § 12 ust. 1 rozporządzenia, ale również szczególnej staranności i dbałości organu w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Organ winien mieć na uwadze, iż w tego rodzaju sytuacjach, usytuowanie budynku w granicy budzi, często uzasadniony, sprzeciw właścicieli sąsiedniej działki. Dlatego też organ powinien rzetelnie zbadać przesłanki przemawiające za dopuszczeniem takiego usytuowania ze szczególnym uwzględnieniem poszanowania praw właścicieli sąsiednich nieruchomości. Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zgłaszała sprzeciw (nie wyrażała zgody) co do projektowanej budowy projektowanego budynku usytuowanego w granicy jej działki, podkreślając, że uniemożliwi jej to zabudowę własnej nieruchomości zgodnie z przepisami planu miejscowego. Organ nie skupił się na tych zarzutach skarżącej, nie wyjaśnił należycie, czy są one zasadne. Z całą przy tym pewnością za odniesienie się do tych zarzutów nie można uznać zawartego na str. 3 zaskarżonej decyzji lapidarnego stwierdzenia organu, iż realizacja inwestycji nie ma znaczenia w związku z zakazem budowy szeregowej na obszarze objętym postanowieniami planu. Argumentacja organu odwoławczego, że w myśl § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy§ 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, a taką jest działka inwestycyjna. Zastosowanie przywołanego wyjątku od ogólnej zasady, możliwe jest pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek określonych w przepisie go wprowadzającym i co należy podkreślono, jest to kolejny wyjątek od reguły i stosuje się go niezależnie od treści § 12 ust. 2. W istocie uznały orzekające organy, że postanowienia planu nie maja pierwszeństwa przed wyjątkami wskazanymi w omawianym przepisie rozporządzenia. Dostrzega skład orzekający, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiły pewne różnice w poglądach na temat związania organu administracji budowlanej postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie usytuowania budynku przy granicy nieruchomości. Wyrażono pogląd o związaniu kategorycznym, znajdującym potwierdzenie w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez kompetencji organu do badania słuszności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozważania, czy budowa przy granicy może być zrealizowana z uwagi na interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli prawo do takiej zabudowy wynika z przepisów prawa miejscowego (vide: wyrok WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 908/11). Stwierdzono, że interes właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku budowy obiektu przy granicy, przy spełnieniu warunku jego dopuszczalności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, chroniony jest jedynie w zakresie spełnienia wymogów nasłonecznienia i bezpieczeństwa pożarowego wskazanych w § 13, 60 oraz 271-273 Rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2017 r. - Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), co wprost wynika z treści § 12 ust. 1 tego aktu. Jak wynika z wyroku NSA w sprawie II OSK 79/12, w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy tej granicy, a jednocześnie z § 13, 60 oraz 271-273 rozporządzenia nie wynikają inne ograniczenia zabudowy, za niedopuszczalne uznać należy badanie przez organ architektoniczno - budowlany innych przesłanek, a w szczególności wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego, czy prawa sąsiedzkiego. Wyrażono również pogląd uznający, że zapis w planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczający lokalizowanie budynku po granicy z działką sąsiednią, nie oznacza obowiązku takiej lokalizacji wobec każdego budynku. Sytuowanie budynku po granicy w takim przypadku musi być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną np. względami optymalnego zagospodarowania działki inwestora. Zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczający sytuowanie budynku po granicy, nie zwalnia organu od potraktowania unormowania jako wyjątku od zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia i należytego, pełnego uzasadnienia dokonanego odstępstwa (tak WSA w Białymstoku w wyroku w sprawie II SA/Bk 753/12). Zauważyć bowiem należy, że § 12 rozporządzenia wskazuje na kilka podstaw dopuszczalności sytuowania budynku ścianą zewnętrzną bez otworów w odległościach nienormatywnych względem granicy działki budowlanej. W brzmieniu rozporządzenia obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. tj. uwzględniającym zmianę wprowadzoną rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2017 r. - Dz. U. z 2017 r. poz. 2285, jest to: - po pierwsze dopuszczalność przewidziana w planie miejscowym (§ 12 ust. 2 rozporządzenia); - po drugie dopuszczalność wynikająca z charakteru planowanego budynku, który w zamierzeniu ma swoją ścianą przylegać do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz gdy jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 3 rozporządzenia); - po trzecie w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszczalność budowy budynku bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległościach mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (tj. 3 metrów), lecz nie mniejszej niż 1,5 metra na działce budowlanej o szerokości 16 metrów lub mniejszej (§ 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia); - po czwarte w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszczalność nadbudowy budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy, nie może być okien i drzwi (§ 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia); - po piąte w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszczalność budowy budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi (§ 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia). Każdego z wymienionych przypadków dotyczy zastrzeżenie, że opisana w nich dopuszczalność usytuowania budynku w odległościach nienormatywnych względem granicy nieruchomości istnieje, jeżeli inne wymagania nie wynikają z przepisów odrębnych oraz przepisów §§ 13,19,23,36,40,60 i 271-273 rozporządzenia (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2017 r. - Dz. U. z 2017 r. poz. 2285). Lektura § 12 rozporządzenia pozwala na wyprowadzenie wniosku, że przewidziane w ustępie 4 § 12 przypadki odnoszące się do sytuowania w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budynku w granicach nienormatywnych względem granicy działki budowlanej, dotyczą terenów zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, dla których bądź nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego samodzielnie nie przewiduje dopuszczalności lokalizacji zabudowy po granicy działki. Nie mógł zatem mieć zastosowania w sprawie § 12 ust. 4 rozporządzenia i wynikający z niego wymóg dysponowania przez inwestora działką budowlaną o szerokości 16 metrów (lub mniejszej szerokości) dla uzyskania zgody organu na usytuowanie budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy działki. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuścił usytuowanie budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy granicy jedynie w sytuacji, gdy powierzchnia działki jest mniejsza niż 350 m2 (pkt 2 g karty terenu E5.MN.U mpzp), to w sprawie może mieć zastosowanie jedynie ust. 2 § 12 rozporządzenia i nie ma możliwości ziścić się wyjątek z ust. 4, bowiem odwołuje się on do przepisów odrębnych, a za takie przyjąć należy regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, iż w pełni zachowuje aktualność pogląd orzecznictwa, iż interes właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku budowy obiektu przy granicy, przy spełnieniu warunku dopuszczalności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, chroniony jest w zakresie wymaganym przepisami odrębnymi oraz w zakresie spełnienia wymogów paragrafów rozporządzenia enumeratywnie wymienionych w § 12 ust. 1, dla którego § 12 ust. 2 stanowi kontynuację. Wyjątki zawarte w § 12 ust. 2-4 określają oddzielne względem siebie sytuacje, jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku ani nie uzupełniają się. Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera regulację odnosząca się do sytuowania budynku w granicy działki to takie sytuowanie nie może odbywać się w oparciu o ust. 4, gdyż plan jako regulacje odrębne określa zasady takiej lokalizacji. Zapisy z § 12 rozporządzenia należy traktować jako alternatywę rozłączną. W tym względzie Sąd przychyla się do poglądu wyrażonego m.in. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 952/14, iż "Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Pozytywnie można rozstrzygać sprawę tej strony, która wykaże, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację skarżącej, że uczestnik postępowania planując budowę objętego postępowaniem budynku w granicy z działkami skarżącej kierował się wyłącznie własnym interesem, w sytuacji gdy nie zostało wykazane aby mógł być on spełniony jedynie przy takim usytuowaniu budynku. Również zdaniem Sądu takie potrzeby inwestora w tym względzie mogłyby być zaspokojone gdyby ograniczył on zakres inwestycji przez usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działek sąsiednich, co również byłoby zgodne z treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia, a jednocześnie ograniczyłoby negatywny wpływ inwestycji na nieruchomości skarżącej i nie ograniczało możliwości realizacji zabudowy także na jej działce. Oczywiście co do zasady to właściciel decyduje o sytuowaniu swojego budynku, ale pod warunkiem, że nie następuje to kosztem korzystania zgodnie z prawem z nieruchomości sąsiednich. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy trudno przyjąć, że sporne usytuowanie budynku wypełnia zasadę równiej dla wszystkich stron, ochrony własności. Zwłaszcza w świetle wskazanego wyżej naruszenia zasad sytuowania spornego obiektu w relacji do zapisów planu miejscowego i § 12 warunków technicznych. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadzając zwrot na rzec skarżącej kwoty uiszczonego wpisu sadowego od Wojewody. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, także miejscowemu. Wyjątki od zasad ogólnych nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. należy mieć na uwadze nie tylko interes jednej strony, ale także interes innych osób.