I OSK 890/22

Dnia 2 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1611/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1611/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] kwietnia 2021 r. A.M. złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką Z. M.. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Wójt Gminy C.odmówił wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r". W wyniku odwołania A. M. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W konsekwencji, kierując się zaleceniami organu odwoławczego, Wójt Gminy C. ww. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. odmówił A. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z.M. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wydanym na stałe orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. z dnia [...] listopada 2016 r. uznano Z. M. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia 1 lipca 2017 r. Począwszy od dnia 1 marca 2018 r. A. M. w każdym okresie zasiłkowym otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Ostatnia decyzja przyznająca mu prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego obejmuje okres od dnia 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Składając wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego A.M. złożył oświadczenie, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do przyznanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi organ I instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia oświadczenia o bezwarunkowej rezygnacji z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz o wskazanie w nim daty rezygnacji. Organ oświadczył, że do momentu bezwarunkowej rezygnacji strony z uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. poinformował, że nie zrezygnuje z należnego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego do chwili uzyskania potwierdzenia, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że nie podziela stanowiska dotyczącego takiej interpretacji art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której wynika, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero potem uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem Kolegium przeciwko takiemu działaniu przemawia nie tylko treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., ale również brak możliwości określenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnego z art. 24 u.ś.r. Organ podkreślił, że uzależnianie decyzji strony o rezygnacji z jednego świadczenia pod warunkiem przyznania innego świadczenia jest niedopuszczalne. W skardze na powyższą decyzję A. M. zarzucił naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając decyzje obu instancji oraz zasądzając na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego uznał, że twierdzenia organów na temat przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 24 ust. 2 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie mają oparcia w obowiązujących przepisach oraz aktualnym orzecznictwie sądowym. Sąd wskazał, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, ale nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Jednakże, aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Sąd I instancji podkreślił również, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, a organy nie powinny czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobie sprawującej opiekę przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że ma ona ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i wniosła o uchylenie tego prawa jedynie pod warunkiem wcześniejszego przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że doszło do jednoznacznego zrzeczenia się przez wnioskodawcę prawa do dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy w rzeczywistości skarżący zrezygnował z powyższego prawa warunkowo z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co jest na gruncie przedmiotowej sprawy niewystarczające z uwagi na jednoznaczność przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., gdyż należy jeszcze wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Wójta Gminy C. przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż kwestią sporną pozostaje wyłącznie sposób rozpoznania wniosku o przyznane świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy składając ów wniosek skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym stanowi art. 16a u.ś.r. Odniesienie się do powyższej kontrowersji wypada rozpocząć od wskazania, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie akcentował, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania wybranego przez nią świadczenia, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia przez organy administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia. Podkreśla się przy tym, że to po stronie organu administracji publicznej leży obowiązek podjęcia takich działań aby strona uprawniona do zbiegających się uprawnień nie została pozbawiona możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno świadczenie. (vide: wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r.; I OSK 1175/18; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2021 r., I OSK 2122/20; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20, wyrok NSA z dnia 4 maja 2021 r., I OSK 304/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także zauważyć, iż obowiązki organów administracji w powyższym zakresie nie zaczynają się dopiero od momentu złożenia przez stronę wyraźnego wniosku o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej uprawnienie do świadczenia wskazanego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w kolizji ze świadczeniem pielęgnacyjnym. W sytuacji zbiegu uprawnień organy administracji badając treść żądania strony nie mogą poprzestawać na samej treści wniosku o przyznanie świadczenia. Już z faktu złożenia wniosku o przyznanie jednego ze świadczeń wskazanych w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., w sytuacji opisanej w nim kolizji z innym realizowanym już uprawnieniem, może dostatecznie jasno wynikać uzewnętrznienie woli strony, zarówno w zakresie dokonania wyboru jednego spośród zbiegających się świadczeń, jak i w zakresie rezygnacji z wcześniej przyznanego świadczenia. W każdej jednak sytuacji istnienia wątpliwości w tej kwestii, powinnością organu jest wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony (art. 7 i art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). W takiej sytuacji obowiązki organu mają swe źródło także w zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto w czuwaniu aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody (art. 9 k.p.a.). Na organie spoczywa także obowiązek wskazania stronie przesłanek od niej zależnych, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Należyte wypełnienie przez organy powyższych obowiązków czyni zadość zasadzie procedowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W okolicznościach badanej sprawy powyższe obowiązki organów administracji nie zostały należycie wypełnione, co Sąd I instancji trafnie dostrzegł. Należy w szczególności zgodzić się z konkluzją zaskarżonego wyroku, iż już w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący zrzekł się specjalnego zasiłku opiekuńczego. Analiza treści wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. inicjującego badane postępowanie, nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości. Jasno wyraża intencje rezygnacji z mniej korzystnego specjalnego zasiłku opiekuńczego już od miesiąca złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyraźnie wynika z treści tegoż oświadczenia dokonany przez skarżącego wybór korzystniejszego świadczenia, w miejsce mniej korzystnego świadczenia, które było dotychczas skarżącemu wypłacane. Ocena powyższych okoliczności sprawy dokonana przez Sąd I instancji jest trafna, a tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podniesiony w kontekście konieczności uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy jako warunku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że złożoność okoliczności faktycznych konkretnych spraw nakazuje uznać, iż nie ma w zakresie realizacji prawa wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń rozwiązań "ani jedynych, ani najlepszych". Odnalezienie optymalnego rozwiązania prawnego powyższej kwestii pozostaje powinnością organu administracji, a należyte wywiązanie się z tego obowiązku może nastąpić po uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, iż akceptowane jest przy tym rozwiązanie prawne, polegające na możliwości uchylenia decyzji przyznającej stronie świadczenie, z którego rezygnuje i jednoczesne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co mogłoby nastąpić w jednej decyzji, zapewniając ciągłość świadczeń zgodnie z dokonanym przez stronę wyborem. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, stanowiąc element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na rezygnację z innego zbiegającego się uprawnienia, co likwiduje przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w sposób wskazujący na realizację prawa wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 3 i 5 u.ś.r. (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., I OSK 559/21; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., I OSK 408/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Następująca później kompensacja obu świadczeń za okres od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia wydania decyzji ma już tylko techniczny charakter i wiąże się z wypłatą różnicy pomiędzy niższym i wypłaconym już świadczeniem z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego a wyższym świadczeniem opiekuńczym (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., I OSK 559/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji nie można doszukać się zasadności argumentacji skargi kasacyjnej podniesionej zarówno w zakresie procesowego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i w zakresie materialnego zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.