II OSK 674/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej w K. ul. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 500/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w K. ul. [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 500/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w K. ul. [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie sposobu użytkowania parkingu na terenie działki położonej w K. przy ul. [...], zrealizowanego dla potrzeb wielorodzinnego budynku mieszkalnego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa w K. ul. [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego. Naruszenie przepisów polega na błędnej wykładni art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego i w konsekwencji jego niezastosowaniu poprzez przyjęcie, że przepis ten nie może być zastosowany w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przepis ten, rzekomo, jedynie "został powołany do życia w celu ochrony lokatorów przed tzw. czyścicielami kamienic", a intencją prawodawcy było, poprzez powołanie do życia art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego, wzmocnienie pozycji lokatorów w relacji z właścicielami kamienic. W rzeczywistości hipoteza normy prawnej zawarta we wskazanym przepisie prawa ma szersze zastosowanie i nie dotyczy wyłącznie "czyścicieli kamienic", ale też innych podmiotów, a wynika to z brzmienia przepisu. Ponadto Sąd błędnie zauważył, że nie może zostać zastosowany art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ adresatem wskazanej normy może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a uszło uwadze Sądu, że nieruchomość należąca do M. W. została przeznaczona na lokalizację miejsc parkingowych (tj. urządzeń budowlanych, które powinny być traktowane jako część obiektu budowlanego) i M. W., jako właścicielka gruntu objętego zrealizowaną inwestycją, może być adresatem nakazowej decyzji. Fakt, że ogrodzenie samo w sobie nie spełnia wszystkich przesłanek obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, tzn. nie jest budynkiem, budowlą czy obiektem małej architektury) nie oznacza, że pozostaje poza możliwością stosowania przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego. W konsekwencji błędnej wykładni ww. artykułu, dokonanej przez Sąd, nie została zastosowana sankcja przewidziana w art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naruszenie przepisów polega na niezastosowaniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do kontroli i nadzoru nad stosowaniem przepisów art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a rola organu nadzoru budowlanego kończy się wraz z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie natomiast spór pomiędzy skarżącą i M. W. ma charakter cywilnoprawny. W rzeczywistości organy budowlane, zgodnie z treścią "art. 81 ust. pkt. 1" Prawa budowlanego, są uprawnione, a wręcz zobowiązane w ramach posiadanych kompetencji do podejmowania działań gdy obiekt budowlany nie jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem oraz gdy dochodzi do pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej obiektu. Uniemożliwienie korzystania z parkingu przez współwłaściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany wraz z urządzeniami budowlanymi stanowi, że obiekt budowlany nie jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i zostają pogorszone właściwości użytkowe, a bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy ma okoliczność, czy oprócz obowiązków organów nadzoru budowlanego istnieją roszczenia cywilne pomiędzy skarżącą i M. W.; 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naruszenie przepisów polega na niezastosowaniu art. 6 Prawa budowlanego w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do kontroli i nadzoru nad stosowaniem przepisów art. 6 Prawa budowlanego, a rola organu nadzoru budowlanego kończy się wraz z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, natomiast spór pomiędzy skarżącą i M. W. ma charakter cywilnoprawny. W rzeczywistości organy budowlane, zgodnie treścią art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, są uprawnione, a wręcz zobowiązane, w ramach posiadanych kompetencji, do podejmowania działań gdy nie jest zapewnione utrzymanie zagospodarowania działki budowlanej, terenu we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych, natomiast bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy jest okoliczność, czy oprócz obowiązków organów nadzoru budowlanego istnieją roszczenia cywilne pomiędzy skarżącą i M. W. Decyzje o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę dla inwestycji nie przewidują instalowania ogrodzeń, za pomocą których wyłączona zostaje dostępność części miejsc parkingowych dla członków wspólnoty; 4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 poz. 1065 z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naruszenie przepisów polega na niezastosowaniu § 18 ww. rozporządzenia w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do kontroli i nadzoru nad stosowaniem przepisów § 18 ww. rozporządzenia, a rola organu nadzoru budowlanego kończy się wraz z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, natomiast spór pomiędzy skarżącą i M. W. ma charakter cywilnoprawny. W rzeczywistości organy budowlane, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, są uprawnione, a wręcz zobowiązane w ramach posiadanych kompetencji do podejmowania działań gdy nie jest zapewnione utrzymanie zagospodarowania działki budowlanej, terenu zgodnie z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu, natomiast bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy ma okoliczność, czy oprócz obowiązków organów nadzoru budowlanego istnieją roszczenia cywilne pomiędzy skarżącą i M. W.; 5. art. 3 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskutek błędnego uznania, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, gdy w rzeczywistości nie została wyjaśniona okoliczność, czy istniejące ogrodzenie uniemożliwia bądź utrudnia korzystanie z obiektu w celach mieszkaniowych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu albo uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] lutego 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2019 r., znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, w większości powielająca zarzuty skargi do sądu wojewódzkiego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania stanowiska organów nadzoru budowlanego, zaaprobowanych przez Sąd wojewódzki, zgodnie z którym postępowanie przed organami nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak merytorycznych podstaw do jego prowadzenia, tj. żądanie skarżącej nie dotyczy sprawy administracyjnej, która mogłaby być przez organ rozpoznana. Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, na terenie działki położonej w K. przy ul. [...] istnieje parking z częścią odgrodzoną płytami i zamkniętą bramą wjazdową. Na podstawie materiałów zgromadzonych przez PINB ustalono, że parkingi na terenie działek przy ul. [...] w K. powstały dla potrzeb zrealizowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze. Obiekt ten został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2007 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu L. W. pozwolenia na budowę (dz. Nr [...],[...],[...],[...] , obręb [...]). Decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] PINB udzielił L. W. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze na terenie położonym w K. przy ul. [...] (dz. nr [...] , [...],[...],[...], obręb [...]), kategoria obiektu: XIII, XVII. Parkingi powstały dla potrzeb budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dla którego przewidziano 50 miejsc postojowych i w chwili udzielania pozwolenia na użytkowanie taka liczba miejsc była zgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę. Organy wskazały, że konflikt pomiędzy L. W. (adresatem pozwolenia na budowę) oraz Wspólnotą Mieszkaniową powstał w związku z nabyciem prawa własności do działki nr [...] (poprzednio działka nr [...] ), na której znajduje się ogrodzona część parkingu, przez M. W. Problemy związane z brakiem możliwości użytkowania części miejsc postojowych po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, które wynikły między Wspólnotą Mieszkaniową a właścicielem nieruchomości, w ocenie organów, mają charakter prywatnoprawny i ich rozstrzygnięciem powinien zajmować się ewentualnie sąd powszechny, a nie organ nadzoru budowlanego. Ustalony w sposób prawidłowy i wyczerpujący stan faktyczny sprawy stał się podstawą do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, które Sąd wojewódzki słusznie zaakceptował. Przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Rację miał Sąd wojewódzki podkreślając, że przywołany w skardze (a także później w skardze kasacyjnej) art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego wskazuje, jako adresata decyzji nakazującej usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, właściciela lub zarządcę tego obiektu budowlanego, a nie właściciela innej nieruchomości. Ponadto, przywołany przepis odnosi się do obiektów budowlanych użytkowanych do celów mieszkalnych, a norma w nim zawarta służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego, czyli nie na skutek procesu realizacji inwestycji budowlanej, ale na skutek upływu czasu, czy innego czynnika, lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 766/20, LEX nr 3099577). Bez wątpienia, natomiast, przedmiotowy parking nie jest obiektem użytkowanym do celów mieszkalnych, a możliwość korzystania z wyznaczonych na nim miejsc parkingowych nie odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Z powyższych względów art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego nie może też znaleźć zastosowania do ogrodzenia, wybudowanego w celu odgrodzenia części parkingu, z którego poprzednio korzystali mieszkańcy Wspólnoty. Przypomnieć też należy, na co zwracały uwagę zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd wojewódzki, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego) poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1716/17, LEX nr 2684036, z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1628/17, LEX nr 2491785 i z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1051/18, LEX nr 2761905). Taka decyzja, tj. udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, została w sprawie wydana i pozostaje w obrocie prawnym. Jak wskazał Sąd, nie ulega również wątpliwości, że zgodnie z pozwoleniem na budowę parkingi służyły zaspokajaniu potrzeb wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Jak wynika natomiast ze złożonych w toku postępowania administracyjnego przez Wspólnotę Mieszkaniową materiałów, nowa właścicielka nieruchomości, na której jest parking, postanowiła, że nie będzie możliwe bezpłatne korzystanie z parkingu przez właścicieli nieruchomości – będzie się ono odbywać jedynie na podstawie umów zawieranych bezpośrednio między właścicielem parkingu a poszczególnymi mieszkańcami. Wobec tego, działka, na której wyznaczono część miejsc parkingowych nadal pełni funkcję parkingu, zmieniły się jedynie warunki korzystania z niego. Jak podkreślił Sąd wojewódzki, w decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2006 r. nie znajduje się doprecyzowanie, gdzie wspomniane miejsca postojowe mają zostać zlokalizowane, brak w szczególności zastrzeżenia, że mają one zostać zlokalizowane na terenie konkretnej działki. Z postanowień decyzji o warunkach zabudowy wynika wyłącznie obowiązek zagwarantowania wystarczającej liczby miejsc postojowych dla potrzeb projektowanej inwestycji w liczbie min. 50 stanowisk postojowych. Konkretna lokalizacja miejsc postojowych rozstrzygana jest na etapie pozwolenia na budowę, a wszystkie decyzje wydane w sprawie (decyzja ustalająca warunki zabudowy, decyzja zmieniająca tę decyzję, decyzja udzielająca pozwolenia na budowę oraz decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie) pozostają w obrocie prawnym i korzystają z domniemania legalności. Prawidłowo zatem Sąd wojewódzki ocenił, że w sprawie, po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, doszło do sporu pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a nowym właścicielem działki, na której zlokalizowana jest część miejsc postojowych. Spór ten związany jest, w istocie, z brakiem możliwości bezpłatnego użytkowania części miejsc postojowych i nie dotyczy relacji między jednostką a organem administracji publicznej. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie było więc podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia co do jej istoty. Strona nie miała prawa żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (tu: Prawa budowlanego), ponieważ jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, przepisy nie przewidują możliwości rozstrzygania sporów pomiędzy podmiotami prawa w kwestii zasad korzystania z udzielonego już pozwolenia na użytkowanie. Rolą organów nadzoru budowlanego z pewnością nie jest ustalanie, czy właściciel nieruchomości ma prawo do pobierania opłat za korzystanie ze zlokalizowanych tam miejsc parkingowych. Na koniec należy jeszcze podkreślić, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego to przepis ustrojowy, określający obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ma on jedynie charakter programowy i wyznacza ogólne zadania, funkcje i cele, jakie powinny realizować ww. organy. Nie jest on przepisem prawa materialnego – nie reguluje bezpośrednio zachowania podmiotów i ich praw czy obowiązków, nie stanowi też samodzielnej podstawy prawnej działania organów nadzoru budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II FSK 892/07, LEX nr 494588, oraz z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1824/17, LEX nr 2477162). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1068/10, LEX nr 992467, organy nadzoru budowlanego wkraczają władczo tylko w takie kwestie, które wiążą się z ochroną interesu publicznego, pozostawiając dla sądów powszechnych rozstrzyganie spraw spornych o charakterze prywatnoprawnym. Ani organy nadzoru budowlanego, ani sądy administracyjne nie są uprawione do rozstrzygania kwestii o charakterze cywilnoprawnym, które są sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości (działek). Skoro w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie znalazły przepisu prawa administracyjnego, pozwalającego im na prowadzenie postępowania, to prawidłowo postępowanie to umorzyły, a Sąd wojewódzki słusznie uznał ich rozstrzygnięcia za właściwe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.