I OSK 1579/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2406/20 w sprawie ze skargi W.G., U.K., K.N., M.N., K. P., A.J., B.L., J.M., P.S., M.M., W.K., M.K., S.K., G. K., H.Z., J.S., C.S., K.N. i A.S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 553/14 oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2020 r. po rozpoznaniu skargi W.G., U. K., K.N., M.N., K.P., A.J., B.L., J.M., P.S., M.M., W. K., M. K., S. K., G. K., H.Z., J.S., C.S., K.N. i A.S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 553/14 wymierzył temu organowi grzywnę w wysokości 6 000 zł, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną po 500 zł dla każdego z nich oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 154 § 2 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w nieadekwatnej do przewinienia kwocie; 2) art. 154 § 7 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że rozpoznawana sprawa dotyczy zaniechania rozpatrzenia przez Prezydenta W. wniosku skarżących z [...] marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W., oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], o pow. 1105 m2, pochodzącą z księgi hip. [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 553/14, organ został zobowiązany do rozpatrzenia tego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co nastąpiło [...] kwietnia 2015 r. Oznacza to, że termin na wykonanie wyroku i zakończenie postępowania ekspirował w dniu [...] czerwca 2015 r. Wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania nie został rozpatrzony do dnia wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 20 listopada 2020 r. Należy mieć na uwadze, że termin wyznaczony przez sąd administracyjny do podjęcia aktu jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona. Zatem już sam znaczny upływ czasu i niezałatwienie tego wniosku przez ponad 5 lat pozwala uznać postępowanie organu za noszące znamiona rażącego naruszenia prawa. Odnotować też należy, że po wydaniu wyroku z 17 grudnia 2014 r., skarżący trzykrotnie wnosili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu niewykonania tego wyroku. Sąd ten prawomocnymi wyrokami z 30 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1507/15, z 23 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1687/16, oraz z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 167/18, wymierzał organowi grzywny w wysokości odpowiednio 500, 3 000 oraz 3 000 zł. W orzeczeniach tych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzał, że organ nie wykonując wyroku z 17 grudnia 2014 r. dopuszczał się bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo – jak trafnie zauważył to Sąd pierwszej instancji – Prezydent W. po wydaniu wyroku w dniu 12 czerwca 2018 r. przez dwa lata nie podejmował żadnych działań mających na celu zakończenie postępowania i ustalenie należnego odszkodowania. W sytuacji takiej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jakichkolwiek wątpliwości co prawidłowości oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonanej w przedmiocie ustalenia charakteru bezczynności, jakiej organ dopuścił się, nie wykonując w terminie wyroku z 17 grudnia 2014 r. Odnosząc się do kwestii wysokości orzeczonej grzywny, należy ponownie wskazać, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku z niewykonaniem wyroku z 17 grudnia 2014 r. orzekał już grzywny w wysokości 500 oraz dwukrotnie w wysokości 3 000 zł. Grzywny te nie skłoniły organu do zakończenia postępowania i wykonania wyroku. Nie sposób tym samym uznać, że orzeczona w rozpoznawanej sprawie grzywna w wysokości 6 000 zł, tj. w dolnym zakresie orzekania tego środka, była niewspółmierna do naruszenia, którego dopuścił się organ. Ponadto wymierzana grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. W konsekwencji powyższych ustaleń należało uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 154 § 2 i 6 ppsa okazał się niezasadny. Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia art. 154 § 7 ppsa, należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest ona bezbronna, a uwadze sądu nie umknęły dolegliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością organu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 468/21, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2765/20, czy z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 814/19). Podkreślenia także wymaga, że suma pieniężna przyznawana na podstawie tego przepisu pełni funkcję kompensacyjną za dolegliwości doznane z powodu niewykonania prawomocnego wyroku i niezałatwienia jej sprawy w nakazanym przez sąd terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2930/20, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20, czy z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2229/17). Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że do dnia wydania zaskarżonego wyroku postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania uruchomione wnioskiem z 20 marca 2014 r. trwało sześć lat i siedem miesięcy, z czego pięć lat i pięć miesięcy przypada na okres od daty, do której zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. postępowanie powinno znaleźć swój finał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, aby tak długie prowadzenie postępowania nie spowodowało po stronie skarżących dolegliwości zasługujących na kompensację na drodze orzeczenia sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 ppsa. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że przyznając skarżącym sumę pieniężną w wysokości 500 zł dla każdego ze skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył postanowienia art. 154 § 7 ppsa. W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.