I OSK 2930/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2413/19 w sprawie ze skargi M .P. i J. G. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 667/13 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 3; 2. przyznaje od Prezydenta [...] dla M. P. i J. G. sumy pieniężne w wysokości po 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych na rzecz każdego z nich; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. P. i J. G. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2413/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. i J. G. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 667/13: 1) wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4 000 zł; 2) stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalił skargę w pozostałej części; 4) zasądził od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz M. P. i J. G. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 667/13, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] marca 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], wchodzącą w skład nieruchomości po nazwą "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi [...] marca 2014 r., zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez sąd w powołanym wyroku, upłynął [...] maja 2014 r. Pomimo upływu ww. terminu, jak również wystosowania przez M. P. i A. K. wezwania do wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał wskazanego powyżej wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/WA 12/15, po rozpoznaniu skargi M. P. i A. K., wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł. Ponieważ Prezydent [...] w dalszym ciągu nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, pismem z [...] sierpnia 2019 r. M. P. i J. G. ponownie wezwali organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 667/13. Następnie pismem z [...] października 2019 r. M. P. i J. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, 2) stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu ma rażący charakter, 3) przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 4 000 zł, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania, – w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 667/13. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ nie wykonał wyroku, pomimo że termin wyznaczony przez sąd już upłynął. Skarżący wezwali organ do wykonania wyroku, ale wezwanie to okazało się bezskuteczne, gdyż skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pismem z [...] października 2019 r. poinformował wnioskodawców, że w terminie siedmiu dni mogą zapoznać się z aktami sprawy, a następnie zostanie wydana decyzja rozpoznająca wniosek o przyznanie odszkodowania. Następnie Prezydent [...], decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], rozpoznał przedmiotowy wniosek o przyznanie odszkodowania i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając w części skargę, stwierdził m.in., że zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 667/13, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] marca 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], wchodzącą w skład nieruchomości po nazwą "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wojewódzki przypomniał, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sądu wpłynęły do organu [...] marca 2014 r., zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez sąd w powołanym wyroku, upłynął [...] maja 2014 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wniesienia skargi z [...] października 2019 r., mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku i mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/WA 12/15, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł – organ nadal nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Wobec powyższego sąd wojewódzki uznał wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny za niewątpliwie uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów, niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych, w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Podobnie, fakt wykonania przez Prezydenta [...] wyroku sądu decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], którą organ rozpoznał wniosek o przyznanie odszkodowania i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, nie miał, zdaniem sądu wojewódzkiego, decydującego znaczenia w sprawie, gdyż nastąpiło to po wniesieniu skargi do sądu. Poza tym termin rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania wyznaczony przez sąd upłynął już wcześniej – [...] maja 2014 r. Okres niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 667/13, do czasu wydania decyzji [...] grudnia 2019 r., wyniósł ponad pięć lat. Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 154 § 6 p.p.s.a. i stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 4 000 zł (osiem razy większa niż poprzednia grzywna), która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez sąd. Określając wysokość grzywny sąd miał na uwadze także fakt, że Prezydent [...] rozpoznał już przedmiotowy wniosek o przyznanie odszkodowania. Jednocześnie sąd wojewódzki uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ – mimo wyroku stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] i mimo wyroku wymierzającego mu grzywnę – zakończył sprawę dopiero po upływie ponad 5 lat od wyznaczonego przez sąd terminu. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione. Sąd podkreślił, że ww. przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne – ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści tego przepisu oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. O ile więc wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie wykonania wyroku sądu. Sąd stwierdził, że z treści skargi wynika, że przyznanie skarżącym sumy pieniężnej będzie formą zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy i zdyscyplinuje organ do załatwienia sprawy. Zatem nie wynika z niej, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować, tym bardziej że przedmiotowy wniosek został już rozpoznany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. P. i J. G., zaskarżając go w części, w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżących kasacyjnie w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie po 4 000 zł, tj. w części obejmującej pkt 3 wyroku. W skardze kasacyjnej, na podstawie wynikającej z: – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 i 7 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis definiuje przesłankę krzywdy jako jedyną podstawę przyznania sumy pieniężnej, gdzie przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie do jakiej wysokości sąd władny jest przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, tj. artykuł ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w skarżonej części, – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy i okoliczności, które powinny mieć wpływ na przyznanie i wysokość świadczenia pieniężnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie pkt 3 zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot poniesionych przez nich niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 133 p.p.s.a. nakazuje wydanie orzeczenia przez sąd po zamknięciu rozprawy, a ewentualne otwarcie zamkniętej rozprawy jest możliwe wówczas, istotne okoliczności ujawnią się po jej zamknięciu (art. 133 § 3 p.p.s.a.). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji zamknął rozprawę i wydał wyrok i ww. przepisu nie naruszył. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można bowiem kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Przed odniesieniem się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić trzeba, że istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 667/13 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] marca 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], wchodzącą w skład nieruchomości pod nazwą "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu w prowadzeniu postepowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi [...] marca 2014 r., zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez sąd w powołanym wyżej wyroku, upłynął [...] maja 2014 r. Pomimo upływu powyższego terminu Prezydent [...] nie rozpoznał wniosku z [...] marca 2012 r. Niewykonanie powyższego wyroku spowodowało, że wnioskodawcy złożyli skargę na niewykonanie wyroku z 14 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 12/15 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Wyrok z 14 czerwca 2014 r. został wykonany przez Prezydenta [...] po wniesieniu rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji skargi, decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], którą organ rozpoznał wniosek o przyznanie odszkodowania i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W tych okolicznościach za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. przez nieadekwatne do okoliczności sprawy oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Należy wskazać, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, CBOSA). Przesłanką przyznania sumy pieniężnej, ale także określenia jej wysokości, jest skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy (zob. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). Ustawodawca w przepisie art. 154 § 7 p.p.s.a. nie zawarł przesłanek miarkowania wysokości sumy pieniężnej, wskazując jedynie jej maksymalną dopuszczalną wysokość. Dlatego wysokość sumy pieniężnej została pozostawiona do uznania sądu i uzależniona jest od okoliczności rozpoznawanej sprawy (zob. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17; wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że takimi okolicznościami są m.in. okres zwłoki organu związanej z niewykonaniem wyroku (w rozpoznawanej sprawie ponad pięć lat), czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Jakkolwiek przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu jest pozostawione uznaniu sądu, jej przyznanie należy rozważyć zwłaszcza w przypadkach jednoczesnego stwierdzenia przez sąd w wyroku, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1913/20, CBOSA). Tak stało się w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy i biorąc pod uwagę, że przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji organ wykonał wyrok z 14 stycznia 2014 r., suma pieniężna w kwotach po 2 500 zł dla każdego ze skarżących spełni swoją funkcję kompensacyjną. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a i art. 154 § 7 w związku z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 3 i przyznał na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w wysokości 2 500 zł. O kosztach postępowania kasacyjnego, ze względu na uwzględnienie skargi kasacyjnej od rozstrzygnięcia wyroku oddalającego skargę, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżacych – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.