IV SA/Wa 1623/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w przedmiocie opinii uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr KOA 1888/Oś/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu zażalenia R. L. na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] negatywnie opiniujące wniosek o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...]11.2014 r. [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów w punkcie skupu złomu zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], (działka nr ew. [...], [...], [...], [...] obr. [...]), z uwagi na sprzeczność z obowiązującym planem miejscowym, orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania organu I instancji w przedmiocie wydania opinii w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Stan sprawy przedstawia się następująco: R. L. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: Firma Handlowo-Usługowa [...], z siedzibą w [...], pismem z dnia 28 lutego 2020 r. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]11.2014 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na gospodarowanie odpadów, w zakresie zbierania, przetwarzania, zbierania i przetwarzania odpadów. Pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...]: 19 sierpnia 2020 r.), znak: [...], Starosta [...], powołując się na art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia § 2012 r. o odpadach, zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o wydanie opinii dla wskazywanej w sentencji działalności w zakresie jej zgodności z przepisami prawa miejscowego, a także przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], Burmistrz Miasta [...] negatywnie zaopiniował wniosek z dnia [...] lutego 2020 r., o zmianę decyzji Starosty [...] z uwagi na sprzeczność z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Po rozpoznaniu zażalenia R. L. postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r., znak: KOA 3056/OŚ/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści postanowienia wskazano, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. w związku z brakiem ustaleń czego dotyczy pierwotna decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] udzielająca zezwolenia na zbieranie odpadów w punkcie skupu złomu zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], jak również, że nie dokonano analizy zapisów planu miejscowego. Akta sprawy, wraz rozstrzygnięciem SKO, wpłynęły do organu I instancji w dniu 29 marca 2021 r. Pismem z dnia 30 marca 2021 r., Burmistrz zwrócił się do Starosty [...] o przedłożenie oryginału lub urzędowo potwierdzonego odpisu: wniosku z dnia 3 marca 2020 r., dokumentów umożliwiających określenie stron postępowania, decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i pozostałej dokumentacji dot. przedmiotowego postępowania, niezbędnych do wydania rzetelnej opinii. Starosta [...] pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r., przekazał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., (wpływ do organu i instancji w dniu 9 kwietnia 2021 r.). W dniu 16 kwietnia 2021 r. Burmistrz postanowił negatywnie zaopiniować wniosek dotyczący zmiany decyzji Starosty z uwagi na sprzeczność z obowiązującym planem miejscowym. Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez R. L., wydało zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepis art. 41 ust., 6a i 6b ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach oraz art. 106 k.p.a. SKO uznało, że jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze uchyliło postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to ma on kolejne 14 dni, a jeżeli w tym czasie nie wyda opinii, to zgodnie z art. 41 ust. 6b należy przyjąć, że wniosek zaopiniował pozytywnie. Kolegium powołało, przepisy art. 122a - 122c k.p.a., wskazując, że jeżeli w sprawie, która może być załatwiona milcząco, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. termin, o którym mowa wart: 122a § 2, biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją. Kolegium zauważyło, że postanowieniem SKO w Warszawie z dnia 25.03.2021 r. uchylono postanowienie organu I instancji i postanowienie Kolegium zostało odebrane przez organ I instancji w dniu 29 marca 2021 r. (poniedziałek). W związku z powyższym organ I instancji miał czas do wydania opinii w sprawie do dnia 12 kwietnia 2021 r.- poniedziałek. Natomiast postanowienie z dnia 16 kwietnia 2021 r. zostało wydane po upływie wymaganych dwóch tygodni co powoduje, że wniosek został zaopiniowany pozytywnie. Mając powyższe na uwadze, Kolegium oceniło, że należało uchylić skarżone postanowienie i uznając, że nastąpiło milczące uzgodnienie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...]11.2014 r. Nr [...] umorzyć postępowanie w sprawie wydania opinii w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] w [...] w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 41ust 6b ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach (Dz. U. 2021.779j.t.) w związku z art. 106 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 35 § 5 k.p.a. i wliczenie do terminu załatwienia sprawy okresu oczekiwania przez organ I instancji na dokumenty od Starostwa Powiatowego w [...], co w rezultacie skutkowało błędnym przyjęciem, że Burmistrz Miasta [...] w terminie określonym w art. 106 § 3 k.p.a. nie wydał opinii i w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że doszło do wydania przez organ I instancji opinii pozytywnej; II. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 41 ust.6 a i 6 b ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie opiniujące stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy postępowanie to zostało zakończone wydaniem opinii przez Burmistrza Miasta [...]. Organ – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania R. L. wniósł o odrzucenie skargi Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r., narusza przepisy prawa w stopniu kwalifikującym go do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że postanowienie to narusza prawo w zakresie "umorzenia postępowania pierwszej instancji", tj. przepisy art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach. Stosownie do art. 41 ust. 6a i ust. 6b ustawy o odpadach organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia, natomiast w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Tak więc postępowanie w sprawie zaopiniowania wniosku o zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów może zakończyć się w dwojaki sposób, a mianowicie poprzez milczące załatwienie sprawy w wyniku upływu ustawowego 14 dniowego terminu na wydanie opinii lub poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie opinii przed upływem tego terminu. Po upływie wskazanego terminu organ opiniujący traci natomiast kompetencje do wypowiadania się w sposób władczy w przedmiocie zgodności planowanej inwestycji z prawem, w tej sprawie z planem miejscowym, a postępowanie opiniujące zostaje zakończone milcząco. Art. 41 ust. 6b ustawy o odpadach stanowi, że w razie niewydania opinii w terminie przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Tak więc upływ terminu skutkuje pozytywnym zaopiniowaniem wniosku o zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Brak było zatem w sprawie podstaw do uznania przez SKO, że postępowanie opiniujące prowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe. W sprawie nie zaszła bowiem, żadna z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny obejmuje – jak przyjmuje judykatura - zarówno przyczyny podmiotowe (np. brak legitymacji procesowej), jak i przyczyny przedmiotowe (brak przedmiotu w świetle normy materialnoprawnej) - tak wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r., II OSK 1231/18, LEX nr 3027118). Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 467/11, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2020r., I OSK 1848/18, LEX nr 3027120). Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z konstytutywnych elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020r., II OSK 818/20, LEX nr 3064723, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2020r., I GSK 507/20, LEX nr 3031366, czy wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020r., I GSK 2091/19, LEX nr 3026098) (tak w wyroku WSA w Łodzi z 17 marca 2021 r. II SA/Łd 117/21). Ponadto, z lektury uzasadnienia rozstrzygnięcia Kolegium wynika, że organ odwoławczy uznał postępowanie za bezprzedmiotowe, mimo, że wcześniej wskazał, że z uwagi na fakt, że postanowienie Burmistrza zostało wydane po upływie wymaganych dwóch tygodni, to wniosek został zaopiniowany pozytywnie. Tak więc stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania nie dość, że nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa, to również jest sprzeczne z wywodami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie należało uchylić, albowiem stwierdzone naruszenie przepisów miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto na uwzględnienie zasługują zarzuty skargi w odniesieniu do naruszenia art. 35 § 5 k.p.a. Zgodnie z ww. art. do terminów określonych w przepisach § 1-4 art. 35 (a więc także terminów określonych przepisami szczególnymi - § 4), nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, (...), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Niewątpliwie uznać należy, że okres oczekiwania na dokumenty od innego organu, jest okresem opóźnień powstałym z przyczyn niezależnych od organu, w związku z czym nie powinien być z mocy art. 35 § 5 k.p.a. wliczany do terminów załatwienia sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której organ opiniujący utraciłby prawo do wydania opinii w przypadku braku działania/bezczynności innego organu, a celem art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach jest zaś umożliwienie opiniującemu wpływu na wydawaną decyzję. Zauważyć należy, że postanowienie z dnia 25 marca 2021 r. KOA 3056/OŚ/20 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, uchylające postanowienie Nr [...] Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2020 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, wpłynęło do Urzędu Miasta [...] w dniu 29 marca 2021 r. Następnego dnia, tj. 30 marca 2021 r. Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Starosty [...] o nadesłanie wskazanych dokumentów. Odpowiedź od Starosty [...] wpłynęła do Urzędu Miasta [...] dopiero 9 kwietnia 2021 r. Czas oczekiwania przez organ I instancji na dokumenty od Starostwa Powiatu [...], tj. okres od 31 marca 2021 r. do 9 kwietnia 2021 r. wynosił łącznie 9 dni. Wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 35,§ 5 k.p.a. skutkuje tym, że termin załatwienia sprawy ulega przesunięciu w czasie. Natomiast w przedmiotowej sprawie Kolegium w ogóle nie rozważyło powyższych okoliczności. Ponadto, podkreślić należy, że wydanie opinii przez Burmistrza Miasta [...] w terminie wskazywanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2021 r. (to jest do dnia 12 kwietnia 2021 r.) byłoby obarczone wadą. Opinia taka zostałaby bowiem wydana w oparciu o niekompletne akta sprawy, bądź bez należytej staranności, skoro w postanowieniu wydanym w dniu 25 marca 2021 r. SKO zarzuciło, że pierwotne postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2020 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w związku z brakiem ustaleń czego pierwotnie dotyczyła decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. W okolicznościach zaistniałego sanu faktycznego sprawy, Burmistrz był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego i uzyskania od Starosty dodatkowych dokumentów, a termin, w której udzielono mu odpowiedzi nie był w ogóle zależny od Burmistrza. W przedmiotowej sprawie SKO nie uwzględniło powyższych okoliczności, ani treści przepisu art. 35 § 5 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że przepisy Rozdziału 8a dotyczące milczącego załatwienia sprawy nie wyłączają stosowania art. 35 § 5 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (por. druk nr 1183 Sejmu RP VIII kadencji, na mocy której wprowadzono przepisy rozdziału 8a k.p.a. z dniem 1 czerwca 2016 r. "Milczące załatwienie sprawy polega na wprowadzeniu rodzaju fikcji pozytywnego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej – "milczenie" organu po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy uznaje się za jej załatwienie w sposób uwzględniający w całości żądanie strony." (...) "Instytucja milczącego załatwienia sprawy w Kodeksie postępowania administracyjnego będzie miała charakter ramowy, podstawę prawną zaś do zastosowania tej instytucji do konkretnych spraw stanowił będzie przepis prawa materialnego. Instytucja milczącego załatwienia sprawy znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak będzie stanowił. Ustawodawca zatem zdecyduje, do jakich kategorii spraw instytucja ta będzie mogła mieć zastosowanie, biorąc pod uwagę w szczególności liczbę spraw, stopień ich skomplikowania, standardowy czas ich załatwiania oraz ryzyko naruszenia interesu publicznego czy pewności obrotu w wyniku ewentualnego niezamierzonego przez organ milczącego załatwienia sprawy. Tryb ten z natury rzeczy nie nadaje się bowiem do stosowania w każdej sprawie. Wykorzystany może być zwłaszcza w sprawach o charakterze rejestrowym lub regulacyjnym, w których przepisy wymagają spełnienia określonych wymogów, które stronie są znane, a organ może je łatwo i szybko zweryfikować."(...) "W przypadku gdy podanie zawierające żądanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach (braki formalne) lub istnieje konieczność doprecyzowania żądania, termin, po którym następuje milczące załatwienie sprawy, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania (art. 122c § 2 k.p.a.). Jest to rozwiązanie konieczne z uwagi na fakt, że milczące załatwienie sprawy oznacza uwzględnienie w całości żądania strony, o czym adnotację należy uczynić w aktach sprawy. Dopiero w przypadku złożenia precyzyjnego i kompletnego wniosku może zostać zatem prawidłowo zrealizowany cel instytucji milczącego załatwienia sprawy." W okolicznościach faktycznych sprawy należy zatem rozważyć również możliwość zastosowania art. 122c § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach lub jest konieczne doprecyzowanie treści żądania, stosuje się przepis art. 64. Termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania. Skoro Kolegium uchylając pierwotne postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2020 r. wskazało na konieczność zgromadzenia w sprawie dodatkowego materiału dowodowego, uznając, że wniosek Starosty, który wpłynął do Burmistrza jest niekompletny, to termin na wydanie opinii przez Burmistrza winien być liczony dopiero od daty uzupełnienia wniosku Starosty. Niewątpliwie wskazany przez ustawodawcę 14 dniowy termin, o którym mowa w art. 122a § 2 k.p.a., dotyczy sytuacji, gdy organ współdziałający dysponuje pełnym wnioskiem i doprecyzowaną treścią żądania i nie istnieją żadne formalne przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Przyjęcie odmiennej koncepcji nie ma racjonalnego uzasadnienia zważywszy, że w postępowaniach uzgodnieniowych częstokroć zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego. Stanowisko SKO zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie uwzględnia w ogóle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, a przyjęcie koncepcji zaproponowanej przez Kolegium prowadziłoby w istocie do zaaprobowania sytuacji, w której przewidziana przez ustawodawcę kontrola administracyjna w ramach postępowania współdziałającego byłaby iluzoryczna. Z uwagi na powyższe zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany oceną prawną wyrażoną powyżej odnośnie braku podstaw do umorzenie postępowania organu I instancji w przedmiocie wydania opinii oraz winien rozważyć zastosowanie art. 35 § 5 k.p.a bądź art. 122c § 2 k.p.a., w kontekście liczenia 14 dniowego terminu na wydanie opinii.