I OSK 1848/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Grzesik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojskowej Akademii Technicznej im. Jarosława Dąbrowskiego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1539/17 w sprawie ze skargi Wojskowej Akademii Technicznej im. Jarosława Dąbrowskiego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. I SA/Wa 1539/17, oddalił skargę W. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. - dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w W. przy ul. K., ozn. w ewidencji grantów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka ewidencyjna nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] wystąpiła W. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako "Minister"), decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji W. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła W. Wskazała, że w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., nieruchomość znajdowała się w zarządzie Ministra Obrony Narodowej i była wykorzystywana faktycznie przez W. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] stycznia 2017 r. Minister rozpoznając sprawę wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., jest art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy. Wobec tego stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Minister wyjaśnił, że obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed 27 maja 1990 r. następowało w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74, ze zm.), zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Natomiast zgodnie z obowiązującym 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Również według wcześniejszych uregulowań prawnych, tj. ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (Dz. U. 1969, Nr 22, poz. 159) do uzyskania prawa użytkowania nieruchomości konieczne było uzyskanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Zatem prawa do gruntu takie jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tych praw do nieruchomości. Następnie Minister, na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego podkreślił, że W. nie brała udziału w dotychczasowych postępowaniach, zatem winna wykazać przymiot strony, wynikający z interesu prawnego. Tymczasem nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki. Pomimo podjętych czynności wyjaśniających również organ nadzoru nie dopatrzył się z urzędu przesłanek pozwalających na uznanie legitymacji wnioskodawczyni do posiadania przymiotu strony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że chybionym jest doszukiwanie się interesu prawnego w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 54a ustawy z 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 10, poz. 40 ze zm. - dalej jako "u.w.s.w."). Przepis ten został dodany z dniem 1 stycznia 1998 r. przez art. 236 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997r., nr 115, poz. 741). Stanowił, że "Z dniem 1 stycznia 1998 r. 1) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, pozostające w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej i zajęte na siedziby akademii wojskowych, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tych akademii, 2) budynki, inne urządzenia trwałe z gruntem związane i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w pkt 1, stają się własnością akademii wojskowych" (ustęp 1). W ocenie organu norma ta w żaden sposób nie kreuje po stronie W. tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości zarówno obecnie, jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, czy też na dzień komunalizacji. Konstrukcja tej normy wskazuje na szereg warunków, które nie zostały nawet uprawdopodobnione przez W., w tym m. in., iż na przedmiotowej działce znajdowała się w dacie 1 stycznia 1998 r. siedziba akademii wojskowej, czy też w dacie tej ustanowiony był na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej zarząd. Minister stwierdził, że wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego jej legitymację procesową do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego względem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. W przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. w W. Wydanej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, 77 i 80 k.p.a., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i to zarówno dokumentów przedstawionych przez W., jak i dostarczonych przez Ministerstwo Obrony Narodowej i w związku z tym błędne ustalenie, że z zebranego materiału dowodowego nie można wywnioskować, czy na dzień 27 maja 1990 r. Minister Obrony Narodowej sprawował zarząd nad nieruchomością, której dotyczy decyzja komunalizacyjna a także, czy skarżąca władała tą nieruchomością podczas, gdy należyta ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna doprowadzić organ do wniosku, że 27 maja 1990 r. zarówno Ministerstwo Obrony Narodowej sprawowało zarząd nad nieruchomością, jak i W. nią władała; 2) przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania podczas, gdy prawidłowym rozstrzygnięciem winna być decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji, co byłoby równoznaczne z wszczęciem postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54a u.w.s.w. oraz w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. - przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaszła negatywna przesłanka komunalizacyjna podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna doprowadzić organ do wniosku, że komunalizacja nieruchomości nie powinna była mieć miejsca. Skarżąca wniosła także, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: mapy przeglądowej kompleksu [...] i [...] W., mapy ewidencyjnej kompleksu [...] W., na okoliczność wykazania, że w 1987 r. nieruchomość znajdowała się w posiadaniu WAT. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Miasto st. Warszawa wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna. Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Komunalizacja w powyższym trybie następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wydana decyzja miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzała ona wyłącznie przejście prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony mają tylko: Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia. Tylko bowiem ten tytuł stanowi, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (będąca wynikiem zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 29 września 1998 r., sygn. akt I SA 57/98, Lex nr 45032; z 6 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 3261/01, Lex 82817; z 5 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1117/11, Lex 1136629; z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11, Lex 1264834; z 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, Lex 1218892). Dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów z map na okoliczność, że w 1987 r. skarżąca znajdowała się w posiadaniu spornej nieruchomości. Posiadanie nie ma bowiem znaczenia dla komunalizacji i nie daje posiadaczowi przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Sąd podzielił stanowisko zajęte przez organ nadzoru orzekający w niniejszej sprawie odnośnie podstaw komunalizacji i uznał, że skarżąca nie legitymowała się w dniu 27 maja 1990 r., ani obecnie tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej działki nr [...]. W ocenie Sądu organ nadzoru trafnie wskazał, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie W. tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego 27 maja 1990 r. przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Sąd wskazał, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego - w tym analizy dokumentów. Szczegółowo je omówił, a nawet fragmenty niektórych z nich cytował. Słusznie wywiódł, że wszystkie dokumenty zostały wydane po dacie komunalizacji, tj. po 27 maja 1990 r. i żaden z nich nie odnosi się do stanu prawnego jak i faktycznego zaistniałego we wskazanej dacie. Z żadnego z nich nie wynika tytuł prawny skarżącej do gruntu, jak również żaden dokument nie potwierdza prawa zarządu MON w dniu istotnym dla komunalizacji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca powołując się w skardze na tytuł prawny do nieruchomości w żaden sposób nie wskazuje, który dokument ten tytuł potwierdza. O tytule prawnym nie może świadczyć długotrwałe posiadanie i mapy przeglądowe i ewidencyjne kompleksu wojskowego. Jak już wyżej wspomniano tytułu prawnego nie można domniemywać. Za chybione Sąd uznał również stanowisko skargi, że tytuł prawny skarżącej wynika z art. 54a u.w.s.w. Wskazał, że takiej regulacji w dacie istotnej dla komunalizacji nie było, gdyż przepis ten dodany został do u.w.s.w. z dniem 1 stycznia 1998 r. Dotyczy on uwłaszczenia na 1 stycznia 1998 r., a ponadto grunt w tym dniu musi być własnością Skarbu Państwa i pozostawać w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Zatem wskazana norma nie kreuje po stronie W. tytułu prawnego do nieruchomości na 27 maja 1990 r. i nie może skutkować uznaniem skarżącej za stronę postępowania komunalizacyjnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia w decyzji komunalicacynej przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, Sąd podniósł, że zarzut taki może skutecznie stawiać jedynie strona postępowania i jest on wówczas badany w postępowaniu merytorycznym. Tymczasem zaskarżona decyzja ma charakter formalny i dotyczy braku przymiotu strony skarżącej do przeprowadzenia kontroli legalności decyzji komunalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - winno ono być na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a., co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru celem zbadania legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w tym zakresie, słusznie uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania. Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Za chybione uznane zostały również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7, 28, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ na podstawie zebranych w sprawie dowodów prawidłowo ustalił, że skarżąca nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono następujące naruszenie prawa materialnego: - art. 28 k.p.a. w związku z art. 54a u.w.s.w. oraz w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej; - przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaszła negatywna przesłanka komunalizacyjna; - art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania poprzez stwierdzenie, iż skarżąca kasacyjnie będąca wnioskodawcą nie wykazała interesu prawnego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto Stołeczne Warszawa – Urząd Dzielnicy B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". W orzecznictwie sądowym i doktrynie ugruntował się pogląd, że pojęcie strony jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a. może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku. Należy wskazać, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek wykazania interesu prawnego (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2579/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych od adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przypomnieć należy, że decyzja komunalizacyjna jedynie potwierdza, że określony podmiot (gmina) nabył prawo własności z dniem wskazanym w przepisie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) a więc odnosi się do istniejącego w tej dacie stanu prawnego i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek późniejszych zdarzeń - po dniu jej wejścia w życie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 501/06, Lex nr 342611; wyrok NSA z 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 523/06, Lex nr 347999). Zatem w rozpoznawanej sprawie źródłem interesu prawnego skarżącej zmierzającej do badania legalności ww. decyzji było wskazanie, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy w dniu 27 maja 1990 r. do skomunalizowanego mienia, na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/17, wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11; wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/14, CBOSA). Przy czym prawo własności, użytkowanie wieczyste, zarząd, czy też użytkowanie nie mogły powstać w sposób dorozumiany bądź faktyczny. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, Lex nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, Lex nr 1372091). Żaden z zawartych w tej skardze zarzutów nie jest zarzutem proceduralnym, który wytyka błąd w ustaleniach faktycznych. Tym samym w skardze kasacyjnej skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. W szczególności, że ze wszystkich dokumentów jakie zostały zgromadzone w niniejszym postępowaniu nie wynika tytuł prawny skarżącej do gruntu, jak również żaden dokument nie potwierdza prawa zarządu MON w dniu 27 maja 1990 r. do działki nr [...]. Ponieważ Wojskowej Akademii Technicznej nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy w dniu 27 maja 1990 r. do skomunalizowanego mienia to nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia powyższego przepisu z zarzutem naruszenia art. 54a u.w.s.w. Zarzut ten jest chybiony. Prawidłowo bowiem wskazał organ i Sąd pierwszej instancji, że przepis ten dodany został do u.w.s.w. z dniem 1 stycznia 1998 r. Dotyczy on uwłaszczenia na 1 stycznia 1998 r., a ponadto grunt w tym dniu musi być własnością Skarbu Państwa i pozostawać w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Zatem wskazana norma nie kreuje po stronie W. tytułu prawnego do nieruchomości na 27 maja 1990 r. i nie może skutkować uznaniem skarżącej za stronę postępowania komunalizacyjnego. W sytuacji nieskuteczności podważenia oceny Sądu pierwszej instancji dotyczącej stanu fatycznego sprawy i legitymacji do wszczęcia przez wnioskodawcę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie mógł być też skuteczny zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyroki NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1581/09; z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1622/09; z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2104/10 - CBOSA). Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 467/11). Brak legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] jest takim zdarzeniem. Prowadzone w tym przedmiocie postępowanie bezsprzecznie stało się zatem bezprzedmiotowe. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W. podniosła wobec ww. ostatecznej decyzji komunalizacyjnej zarzut rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy, co do istoty. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. np. Komentarz do art. 104 k.p.a. w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. Marka Wierzbowskiego, Aleksandry Wiktorowskiej, r. 2019, wyd. 28, podobnie: B. Adamiak, J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. 16, Warszawa 2019). W takiej sytuacji, organ nie bada zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej) jak również nie mógł tego uczynić także Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.