I GSK 507/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 545/19 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 5 listopada 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 545/19, po rozpoznaniu skargi M.R. uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) z [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję KRRiT z [...] października 2018 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 12 listopada 2015 r. M.R. (dalej: skarżąca) wniosła do KRRiT o umorzenie objętej tytułem wykonawczym nr [...] z [...] września 2015 r. należności pieniężnej wraz z odsetkami w łącznej wysokości 1 445,66 zł wskazując, że jest osobą w podeszłym wieku, znajduje się w złej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a ponadto z dniem 3 grudnia 2011 r. ukończyła 75 lat i nabyła "uprawnienia do zwolnienia z opłat" abonamentowych RTV, lecz z uwagi na stan zdrowia zapomniała dopełnić formalności w placówce Poczty Polskiej S.A. Na wezwanie organu skarżąca wskazała, że wnosi o umorzenie zaległości za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2015 r. Decyzją z [...] października 2018 r., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o opłatach abonamentowych) KRRiT umorzyła w całości postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu. W uzasadnieniu wskazano, że Poczta Polska S.A. (wierzyciel) poinformowała organ, że zaległości za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2015 r., o umorzenie których wnioskowała skarżąca, zostały wyegzekwowane na podstawie tytułu wykonawczego z [...] września 2015 r. Skoro zatem zobowiązanie z tytułu opłat abonamentowych wygasło w zakresie, w którym należność została wyegzekwowana, brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Brak zaległości wykazywanych przez wierzyciela stanowi zatem o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w części, w której zobowiązanie wygasło. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca podniosła, że decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wydano już po wyegzekwowaniu należności, co nastąpiło poprzez potrącanie miesięcznych kwot z otrzymywanej przez nią emerytury, począwszy od 1 stycznia 2016 r. Zaskarżoną decyzją KRRiT utrzymała w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że badając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeka się według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji "odwoławczej", zaś organ pozostaje związany treścią żądania strony, tj. wnioskiem o umorzenie zaległości za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2015 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, ściągnięcie zaległości publicznoprawnej w drodze egzekucji administracyjnej mieści się w pojęciu zapłaty, która powoduje wygaśnięcie zobowiązania, co uzasadnia umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast badanie, czy należność z tytułu abonamentu została wobec strony naliczona prawidłowo pozostaje poza zakresem kognicji KRRiT, która w ramach przysługujących jej uprawnień może umorzyć lub rozłożyć na raty zaległość w wysokości wykazywanej przez wierzyciela, którym w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. K 24/08 jest operator wyznaczony, tj. Poczta Polska S.A. Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem skarżąca wniosła skargę, w której podniosła, że spełnia przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku o umorzenie zaległości, a pobrane w toku egzekucji kwoty z tytułu zaległych opłat abonamentowych powinny zostać jej zwrócone. Wskazała, że rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik KRRiT wniosła o jej oddalenie i podtrzymała w całości swoje stanowisko w sprawie. Pismem z 26 października 2019 r. ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu wniósł pismo procesowe zawierające uzupełnienie skargi oraz żądanie zmiany zaskarżonej decyzji przez umorzenie zobowiązania abonamentowego skarżącej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. WSA w Warszawie uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji, w podstawie prawnej powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.). W ocenie sądu pierwszej instancji organ bezpodstawnie umorzył postępowanie administracyjne w zakresie opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2015 r. WSA wskazał, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ustalonym stanie faktycznym sprawy przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych, które nastąpiło w okresie od 7 stycznia do 9 czerwca 2016 r., a więc po złożeniu wniosku o umorzenie, nie może być postrzegane jako podstawa do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ powinien przeprowadzić zgodne ze wszystkimi standardami postępowanie, które pozwoliłoby orzec co do istoty sprawy. Przez orzeczenie co do istoty w tym przypadku należy rozumieć merytoryczne odniesienie się do kwestii istnienia lub braku przesłanek umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. WSA podkreślił, że wniosek o umorzenie został złożony na 2 miesiące przed wyegzekwowaniem pierwszej transzy zaległości, a w aktach sprawy nie ma żadnego wyjaśnienia, z jakich względów decyzja KRRiT została wydana dopiero po prawie 3 latach od złożenia wniosku – ale już po wyegzekwowaniu w całości należności objętych ww. tytułem wykonawczym. W ocenie sądu pierwszej instancji umorzenie postępowania w takich warunkach jest nieuprawnione na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. i narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Sąd dodał, że wbrew twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie nie dominuje pogląd o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie udzielenia ulgi w sytuacji, gdy po dniu złożenia wniosku dojdzie do przymusowego wyegzekwowania należności objętej wnioskiem. Wobec powyższego ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu KRRiT, mając na uwadze wskazania sądu, winna poddać analizie sytuację życiową i materialną skarżącej w ramach zakreślonych wskazanymi przez sąd w uzasadnieniu przepisami prawnymi. W skardze kasacyjnej KRRiT domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie, z ostrożności procesowej, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i uznanie, że wyegzekwowanie opłaty abonamentowej po złożeniu wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jej umorzenia, w sytuacji gdy nieistnienie należności wskutek ich wyegzekwowania zobowiązuje organ do umorzenia postępowania w sprawie ich umorzenia i nie może być uznane za naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca M.R. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś M.R., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, w terminie czternastu dni od doręczenia pełnomocnikowi odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu opłat abonamentowych RTV za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2015 r., w sytuacji gdy organ rozpoznawał ten wniosek już po całkowitym wyegzekwowaniu zaległej należności. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu był on zobowiązany do umorzenia postępowania z wniosku skarżącej, czemu dał wyraz w decyzjach obu instancji, a z czym nie zgodził się WSA wskazując w zaskarżonym wyroku, że przymusowe wyegzekwowanie zaległej opłaty abonamentowej, które nastąpiło po dacie złożenia wniosku o umorzenie zaległości abonamentowych, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji nie może prowadzić do stwierdzenia, że istnieje podstawa umorzenia takiego postępowania. Zważywszy na argumentację skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych nie stanowi podstawy do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Wobec tego błędne jest podnoszone w skardze kasacyjnej stanowisko, że KRRiT w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miała obowiązek umorzyć postępowanie z wniosku skarżącej. Fakt wyegzekwowania całkowitej kwoty należnej z tytułu zaległości w opłatach abonamentowych nie oznacza braku konieczności kontynuacji postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie zaległości. Postępowanie w sprawie umorzenia należności – zainicjowane pismem datowanym na 12 listopada 2015 r., wniesionym przed rozpoczęciem egzekucji z emerytury skarżącej – nie stało się bezprzedmiotowe. Występują w tej sprawie wszystkie elementy materialnego stosunku administracyjno-prawnego. Istnieje podmiot, którym jest skarżąca oraz przedmiot, za który należy uznać ocenę zasadności istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia należności wynikającej z tytułu zaległości w opłatach abonamentowych. W tych okolicznościach zasadnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organ powinien przeprowadzić zgodne ze wszystkimi standardami postępowanie, które pozwoliłoby orzec co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1387/11, LEX nr 1233977). Przez orzeczenie co do istoty sprawy należy w tym przypadku rozumieć merytoryczne odniesienie się kwestii istnienia lub braku przesłanek umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych (por. wyroki NSA z: 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 542/19, LEX nr 2703731; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 267/16, LEX nr 2434141; wyrok WSA w Warszawie z 31 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/WA 49/18, LEX nr 2547623). Dodatkowo należy zauważyć, że postępowanie organu w tej sprawie narusza ogólne standardy postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, że wniosek o umorzenie został złożony dwa miesiące przed wyegzekwowaniem pierwszej transzy zaległości, która – jak wynika ze stanu faktycznego sprawy – została przekazana 7 stycznia 2016 r. W aktach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje natomiast jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn wydania decyzji KRRiT z [...] października 2018 r. (decyzja pierwszoinstancyjna) dopiero po prawie 3 latach od złożenia wniosku i to już po wyegzekwowaniu w całości należności objętych tytułem wykonawczym z [...] września 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich okolicznościach umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było niezgodne z prawem, a ponadto naruszało wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Przepis ten wyraża naczelną dla postępowania administracyjnego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżącej przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości w odrębnym postępowaniu administracyjnym i skorzystała z tego prawa. Obowiązkiem organu było rozpatrzenie tego wniosku w granicach obowiązującego prawa. Przyjęcie przez organ, że przymusowe wyegzekwowanie należności czyni wcześniejszy wniosek o ich umorzenie bezprzedmiotowym należy traktować jako nieuprawnione przerwanie toku postępowania, które – jak wspomniano – powinno doprowadzić do merytorycznej oceny przesłanek przemawiających za umorzeniem lub odmową umorzenia zaległości. Wyegzekwowanie należności w niniejszej sprawie nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ich umorzenia. Z uwagi na powyższe za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję KRRiT z [...] lutego 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję KRRiT z [...] października 2018 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych. Stąd też nie może być mowy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Fakt, że strona – w jakimkolwiek zakresie – nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 522/17; wszystkie cytowane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W żadnej mierze nie uzasadniono też zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. określającego sprawy, w których sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.