II GSK 267/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak(spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2345/15 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości w płatności opłaty abonamentowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 października 2015 r., sygn. akt VSA/ Wa 2345/15 po rozpoznaniu skargi D. B. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: wnioskiem z 12 sierpnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do KRRiTV o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych w kwocie 1633 zł z uwagi na swoją trudną sytuację zdrowotną i majątkową. Do wniosku dołączyła dokumenty potwierdzające stan jej zdrowia oraz wysokość emerytury. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. KRRiTV umorzyła zaległości powstałe za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2013 r. w wysokości 55,95 zł wraz z odsetkami w wysokości 3,91 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazała art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 z późn. zm. dalej: ustawa o opłatach abonamentowych) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Decyzja ta, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez D. B., została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 11 lutego 2015 r. uzyskano od Poczty Polskiej S.A. informację, że na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Urząd Skarbowy pobrał należności za okres od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2013 r. Wskazano jednocześnie, iż Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie posiada ustawowych uprawnień do naliczania wierzytelności w opłatach abonamentowych. Zgodnie z przepisami ustawy o opłatach abonamentowych obowiązki polegające na pobieraniu opłat abonamentowych oraz kontroli wykonywania rejestracji odbiorników rtv, spoczywają na operatorze wyznaczonym, tj. Poczcie Polskiej S.A. Uwzględniając natomiast stan zadłużenia skarżącej na moment wydawania decyzji, tj. zaległość w płatności opłat abonamentowych od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2013 r. organ stwierdził, że przychyla się do wniosku o umorzenie i w tym zakresie umarza przedmiotowe zaległości, gdyż - w ocenie organu - zachodzą przesłanki wymienione w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, zgodnie z którym: w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy społeczne lub przypadki losowe, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji może umorzyć lub rozłożyć na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu, opłatę, o której mowa w art. 5 ust. 3, oraz odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu. Z kolei w odpowiedzi na skargę złożoną przez D. B. do WSA w Warszawie na powyższą decyzję, KRRiTV stwierdziła, że skarga nie jest zasadna, gdyż ocenę przesłanek umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych należy poprzedzić ustaleniem czy istnieje zaległość, której dotyczy wniosek. Z uwagi bowiem na art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych rozstrzygnięcie organu mogło odnosić się wyłącznie do kwoty istniejących zaległości to jest, w niniejszej sprawie kwoty 55,95 złotych wraz z odsetkami w kwocie 3,91 zł. W ocenie KRRiT zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą należało wziąć pod uwagę stan zadłużenia skarżącej na moment wydawania decyzji a zatem wydać orzeczenie merytoryczne wyłącznie w tym zakresie. Dalej organ wskazał, że w pozostałym zakresie postępowanie zostało uznane za bezprzedmiotowe, co nie znalazło wprawdzie wyrazu w sentencji decyzji, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku KRRiTV, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według WSA, wyegzekwowanie od skarżącej należności z tytułu opłat abonamentowych za okres od stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2013 r., które miało miejsce po dacie złożenia wniosku o umorzenie zaległości z tego tytułu, nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Występują bowiem wszystkie elementy materialnego stosunku administracyjno-prawnego, albowiem istnieje podmiot, którym jest skarżąca oraz przedmiot, którym jest ocena wystąpienia lub nie wystąpienia przesłanek do umorzenia zaległości objętych wnioskiem, istniejących w dacie składania wniosku. Zdaniem Sądu I instancji, uiszczenie należności nie uchyla automatycznie występowania przesłanek do umorzenia tej należności, wskazywanych, jako wyjątkowe sytuacje oraz szczególne względy społeczne lub przypadki losowe, w szczególności, gdy uiszczenie należności odbywa się nie dobrowolnie, ale w drodze postępowania egzekucyjnego, zaś brak dobrowolności w uiszczaniu opłat, podmiot do tego zobowiązany argumentuje swoją trudną sytuacją majątkową i zdrowotną. Na poparcie swojego stanowiska WSA odwołał się do wyroku NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1387/11. Skargę kasacyjną wniosła Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do umorzenia przedmiotowego postępowania w zakresie wyegzekwowanej należności, podczas gdy przeprowadzenie prawidłowej kontroli ww. decyzji doprowadziłoby do odmiennych wniosków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań sprzecznych z obowiązującą linią orzeczniczą, tj. nakazanie merytorycznego rozstrzygnięcia, co do wyegzekwowanej należności w przypadku gdy analiza wyroków sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż w przypadku zapłaconej zaległości postępowanie o przyznanie ulgi podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe istniejące w dniu wydania stosownej decyzji. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1) niezastosowanie art. 10 ust 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, podczas gdy jego zastosowanie doprowadziłaby do wniosku, iż to skarżąca jest zobowiązana do poinformowania Poczty Polskiej S.A. o postępowaniu prowadzonym przez KRRiT w sprawie umorzenia zaległej opłaty abonamentowej, co w konsekwencji mogło doprowadzić do zawieszenia postępowania egzekucyjnego i do nie wyegzekwowania części zaległości; 2) niewłaściwą interpretację art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych poprzez uznanie, iż KRRiT posiada kompetencję do zwrotu wyegzekwowanej zaległości w płatności opłat abonamentowych, w sytuacji gdy właściwa wykładnia ww. przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że KRRiT może tylko i wyłącznie umarzać lub rozkładać na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych. Podnosząc te zarzuty KRRiTV wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania - przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na rozpatrzeniu poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych celem weryfikacji - z tego punktu widzenia - orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne przywołanie sekwencji zdarzeń, znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jakie miały miejsce na gruncie ustalonego, niepodważonego stanu faktycznego. Mianowicie wniosek o umorzenie zaległości został złożony przez D. B. do KRRiTV po otrzymaniu tytułu wykonawczego z [...] lipca 2013 r. obejmującego okres od 1 sierpnia 2008r. do 30 czerwca 2013 r. Tytuł ten został zrealizowany w całości, a przekazanie stosownych kwot nastąpiło w dniach: 18 października 2013 r.; 5 listopada 2013 r.; 20 listopada 2013 r.; 19 grudnia 2013 r.; 21 stycznia 2014 r.; 25 marca 2014 r. Pani D. B. ponaglała KRRiTV o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie jej wniosku, pismami z 18 listopada 2013 r.; 3 kwietnia 2014 r. oraz 23 sierpnia 2014 r. Decyzja KRRiTV została wydana [...] września 2014 r. natomiast utrzymująca ją w mocy, decyzja zaskarżona do WSA w Warszawie – w dniu [...] lutego 2015 r. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten dotyczył błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że przymusowe wyegzekwowanie zaległej opłaty abonamentowej, co nastąpiło po dacie złożenia wniosku o umorzenie zaległości abonamentowych, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji stwierdzenie, że nie istnieje podstawa umorzenia takiego postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy, przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych nie może być postrzegane, jako podstawa do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust.1 ustawy o opłatach abonamentowych. Organ powinien przeprowadzić zgodne ze wszystkimi standardami postępowanie, które pozwoliłoby orzec, co do istoty sprawy. Przez orzeczenie, co do istoty w tym przypadku należy rozumieć merytoryczne odniesienie się kwestii istnienia lub braku przesłanek umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Dodatkowo należy zauważyć, że postępowanie organu w tej sprawie narusza ogólne standardy postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, że wniosek o umorzenie został złożony dwa miesiące przed wyegzekwowaniem pierwszej transzy zaległości, która - jak już wcześniej powiedziano - została przekazana [...] października 2013 r. W aktach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje natomiast jakiegokolwiek wyjaśnienia, z jakich względów decyzja KRRiTV (działającej, jako "pierwsza instancja") została wydana dopiero po ponad roku od złożenia wniosku - już po wyegzekwowaniu w całości należności objętych ww. tytułem wykonawczym - i to pomimo składanych przez stronę do organu ponagleń o pilne rozpoznanie sprawy m.in. w związku z zajęciem emerytury. Trzeba też zaakcentować, że Pani D. B. występowała przed KRRiTV bez pełnomocnika, co w zestawieniu z wykazywanymi przez nią kłopotami zdrowotnymi (m.in. ślepota jednego oka oraz liczne choroby somatyczne) powinno zostać przez organ dostrzeżone, jako okoliczność szczególnie ważka z punktu widzenia zasady obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej wyrażonej w art. 9 k.p.a. Tym bardziej zaskakujące jest zamieszczenie dopiero w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej informacji (v. str.11), że "z informacji, jakie posiada organ, w sytuacji, w której dłużnik poinformuje Pocztę Polską o wystąpieniu ze stosownym pismem, do tutejszego organu Poczta Polska SA wnioskuje o zawieszenie postępowania egzekucyjnego." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, umorzenie postępowania w takich warunkach, nie dość, że byłoby nieuprawnione na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., naruszałoby również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron. Podsumowując, skarżącej D. B. przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie kary w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca skorzystała z tego prawa a uiszczenie (wyegzekwowanie opłaty) nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jej umorzenia. Zatem KRRiTV miała obowiązek orzec w przedmiocie całości żądania, jak trafnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Tym samym omawiany zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony. Ponieważ z tym zarzutem ściśle wiąże się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej), to również i ten zarzut należy uznać za niezasadny. Na marginesie należy zatem jedynie zauważyć, że stanowisko organu, co do bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie stosowania ulg w należnościach w sytuacji ich wyegzekwowania (uiszczenia), nie jest jednolicie prezentowane w judykaturze. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt I FSK 1/06, stwierdził, że "zapłata podatku dokonana po wszczęciu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej (szerzej po wszczęciu postępowania "ulgowego") nie czyni tegoż postępowania bezprzedmiotowym, w związku z czym nie daje ona podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych. Przepis ten stanowi, że podmiot zobowiązany do uiszczenia opłat abonamentowych składa w placówce pocztowej operatora wyznaczonego dokument stwierdzający umorzenie lub rozłożenie na raty należności wymienionych w ust. 1 w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Z jasnej treści tego przepisu wynika, że obejmuje on sytuację, w której orzeczono już o umorzeniu lub rozłożeniu należności na raty. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, bo skarżąca w toku postępowania o umorzenie zaległości, co oczywiste, nie legitymowała się dokumentem, o którym mowa w tym przepisie. Należy przy tym zaznaczyć, że wykładnia powyższego przepisu nie jest dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny po raz pierwszy i powinna być znana Krajowej radzie Radiofonii i Telewizji choćby z wyroku NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1220/15 wydanym w efekcie skargi kasacyjnej KRRiTV w sprawie dotyczącej umorzenia zaległości abonamentowej (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Zarzut ten zdaje się całkowicie abstrahować od treści zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego organu nie dokonywał wykładni tego przepisu, nie mógł zatem "niewłaściwie go zinterpretować". Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.