II OSK 1382/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 990/21 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 września 2021 r., nr SKO.73.6.2020 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 990/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 września 2021 r., nr SK0.73.6.2020. Poddaną kontrola Sądu I instancji decyzją, Kolegium a podstawie art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 4 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania R. A., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Barczewa z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia - na rzecz Polskiej Spółki G. sp. z o.o. Oddział w G., Zakład w Olsztynie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. B.. W skardze kasacyjnej R. A. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja Kolegium została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc nie zachodzą podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w sytuacji gdy w sprawie nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja Kolegium została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc nie zachodzą podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w sytuacji gdy zaniechano poinformowania skarżącej o spodziewanym wpływie planowanej inwestycji na wykonywanie przez nią prawa własności nieruchomości, na której ma być posadowiony planowany gazociąg oraz nie wzięto pod uwagę sugestii skarżącej, co do innego kierunku posadowienia planowanego gazociągu, co zapewniłoby jej niezaburzone wykonywanie prawa własności nieruchomości; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020, poz. 65, zwanej dalej : u.g.n.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że realizacja spornej inwestycji mieści się w zakresie celów publicznych, w sytuacji gdy planowana instalacja w postaci posadowienia gazociągu, będzie oddziaływać w sposób negatywny na środowisko naturalne, stwarzając zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, zwłaszcza, że teren, pod powierzchnią którego miałby zostać posadowiony gazociąg jest zwykle użytkowany przy zastosowaniu ciężkich, rolniczych sprzętów; 4) art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 56 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie można uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, w sytuacji gdy w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, potrzeby interesu publicznego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd I instancji błędnie zaniechał ustalenia wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, w tym także zebrania w sposób wyczerpujący jak również rozpatrzenia całego materiału dowodowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd bez głębszej analizy stanu faktycznego, uznał za dopuszczalną decyzje organów o dopuszczalności budowy gazociągu na działce o nr ew. [...], należącej do skarżącej. Natomiast, nawet czysto teoretycznie nie rozważył jakiegokolwiek innego rozwiązania. Na etapie postępowania sądowego, również nie podjęto jakichkolwiek prób, które zmierzałyby do ustalenia, czy możliwe będzie posadowienie przedmiotowego gazociągu pod powierzchnią działki o nr ew. [...], stanowiącej własność Gminy. Tym bardziej, że skarżącą taką propozycję wielokrotnie przedstawiała pod rozwagę organów administracji publicznej. Tego rodzaju rozwiązanie zupełnie likwidowałoby obawy, że na skutek realizacji inwestycji, skarżąca mogłaby zostać pozbawiona możliwości prawidłowego korzystania z przysługującego jej prawa własności przedmiotowego gruntu. Jak wynika z planów inwestora, posadowienie gazociągu wyłączy spod możliwości zagospodarowania pas działki skarżącej, o długości około 155 m i niewiadomej na tę chwilę szerokości, ponieważ wzdłuż urządzenia gazowego, będzie wyznaczona tzw. strefa kontrolna, z której również niemożliwe będzie prawidłowe korzystanie. Skarżąca więc, nie będzie mogła podjąć żadnych działań, ingerując w głąb podłoża, w obawie przed uszkodzeniem gazociągu. Jeśli dojdzie do realizacji inwestycji, skarżąca będzie zmuszona wyznaczyć nowy dojazd do przedmiotowej działki i to z zupełnie innej strony, bowiem z drogi powiatowej. Z obiektywnego punktu widzenia, kierując się doświadczeniem życiowym, można więc spodziewać się, że w tego typu działaniach, skarżąca napotka na wiele trudności, spowodowanych zawiłością procedury administracyjnej, co dodatkowo pogorszy jej sytuację, jako właścicielki. Nie można podzielić zapatrywania Sądu, jakoby realizacja spornej inwestycji mieściła się w zakresie celów publicznych. Z uwagi na posadowienie gazociągu w głębi ziemi, wysoce prawdopodobnym jest, że będzie ona oddziaływać w sposób negatywny na środowisko naturalne, stwarzając zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zwłaszcza, że teren pod powierzchnią którego miałoby znaleźć się urządzenie, jest zwykle użytkowany przy zastosowaniu ciężkich, rolniczych sprzętów. Innymi słowy - jest gruntem rolnym, wykorzystywanym do celów produkcyjnych. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, wskazującego na niedopuszczalność uzależniania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Podstawową zasadą w planowaniu przestrzennym jest uwzględnianie m.in. wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, w tym potrzeb interesu publicznego. Prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu nakazuje przyjąć, że o ile cel publiczny inwestycji jest kluczowy, to obowiązkiem organu administracji publicznej, czy następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest zbadanie wszelkich okoliczności towarzyszących danej sprawie. Dopiero wówczas możliwe jest podjęcie rzetelnej decyzji, czy realizacja danej inwestycji faktycznie oczekiwaną korzyść publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do argumentacji skarżącej kasacyjnie przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że Sąd I instancji nie jest obowiązany do dokonywania ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz do dokonania kontroli, czy organy administracji publicznej dokonały ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując tego typu kontroli decyzji organów administracji publicznej Sąd I instancji doszedł do prawidłowych wniosków, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do tego typu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wymagał od organów dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, jest wnioskiem związany i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż art. 52 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. wyroki NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 845/12 oraz z dnia 14 listopada 2019 r., II OSK 3398/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga ponadto, że z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że organ dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, która obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, nie zaś analizy możliwości alternatywnej lokalizacji infrastruktury. Dlatego też organy nie były uprawnione do dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie możliwości innego przebiegu przedmiotowego gazociągu. Należy powtórzyć za Sadem I instancji, iż w toku postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie prowadzi się postępowania i nie podejmuje się wiążących ustaleń w zakresie szczegółowej lokalizacji inwestycji, a wskazuje się jedynie, iż zrealizowanie zamierzenia w granicach określonych we wniosku odpowiada przepisom prawa. Kwestia zgody właścicieli nieruchomości, przez które ma przechodzić planowana inwestycja, na jej umieszczenie na tym terenie, nie ma w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego znaczenia - wymogu takiego nie stawiają przepisy u.p.z.p. i nie jest to konieczne z uwagi na cel i istotę tego postępowania. Niezasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny ocenił także zarzut naruszenia art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 56 u.p.z.p. Art. 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to właśnie na okoliczności wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. powołuje się skarżąca kasacyjnie. Art. 52 ust. 3 u.p.z.p. wprost stanowi, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Zatem w sytuacji gdy organ uznał, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, obowiązany on był do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji zasadnie też ocenił, że inwestycja mieści się w definicji celu publicznego z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Art. 6 pkt 2 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Trafna jest argumentacja Sądu I instancji w zakresie lokalnego znaczenia inwestycji. Kluczowe dla oceny takiego znaczenia inwestycji ma kwestia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Niewątpliwie zgodnie z art. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., zwanej dalej: u.s.g.) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Zaś w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym realizowanie sieci gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 26 kwietnia 2012 r., II OSK 264/11 oraz z dnia 24 marca 2022 r., II OSK 990/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.