II OSK 1586/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1780/21 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2021 r., nr 794/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1780/21 oddalił skargę S. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2021 r. nr 794/2021w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 13 lutego 2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Przasnyszu (dalej: PINB) wpłynęło pismo S. C. zawierające wniosek o sprawdzenie legalności zabudowy działki sąsiedniej położonej w miejscowości C. Postanowieniem z 30 listopada 2020 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "pr. bud." lub "Prawo budowlane") nałożył na H. G. i B. G. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej przedmiotowego obiektu budowlanego. W dniu 23 lutego 2021 r. do PINB wpłynęło pismo zawierające stanowisko H. G. i B. G., w którym podnieśli, że wiata, o której jest mowa w postanowieniu została skonstruowana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Decyzją z 6 maja 2021 r. znak: PINB.7141.04.05.2020.01.2021.RJ PINB nakazał H. G. i B. G. rozbiórkę zadaszenia między istniejącymi budynkami wspartego na konstrukcji drewnianej o wymiarach szerokość ok. 3,65 m, długość ok. 5,5 m i średnia wysokość ok. 2,8 m. zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości i obrębie ewidencyjnym C., gmina C. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 52 i art. 83 ust. 1 pr. bud. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.). Po rozpatrzeniu odwołania H. G. i B. G. decyzją z 1 lipca 2021 r. nr 794/2021 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") uchylił w całości ww. decyzję PINB i umorzył postępowanie administracyjne. W ocenie MWINB z uwagi na fakt, że roboty budowlane polegające na wykonaniu wiaty nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c pr. bud., to niezbędne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie, stąd bezprzedmiotowość tego postępowania uzasadniała umorzenie go na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."). Skargę na decyzję MWINB wniósł S. C. zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, nie zaś swobodny: – przejawiające się w poczynieniu niewynikającego z żadnych dowodów ustalenia, że dobudowa znajdująca się na działce ew. nr [...] stanowi wiatę niepodlegającą pozwoleniu na budowę, a zatem nie podlega rozbiórce ze względu na brak legalizacji obiektu, w sytuacji gdy dobudowana do budynku inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego i stanowi jego powiększenie, znajduje się w granicy z działką skarżącego, poprzez istniejące ogrodzenie oraz budynek sąsiadujący uzyskuje dodatkowe ściany, jest wyposażona w instalację elektryczną i stanowi dodatkowe pomieszczenie o funkcji gospodarczej, – nie wyjaśniając, czy zrealizowany przez inwestorów obiekt pełni funkcję użytkową części budynku – kwestia możliwości zastosowania do projektowania, budowy, czy przebudowy wiat przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019, poz. 1065 ze zm.), winna być poprzedzona ustaleniami dotyczącymi funkcji użytkowej, jaką mają pełnić takie obiekty; w szczególności, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m od zadaszenia (naruszenie warunków techniczno-budowlanych), 2) art. 107 § k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji odnośnie do wskazania na podstawie jakich dowodów organ ustalił, iż obiekt znajdujący się na działce ew. nr [...] stanowi wiatę niepodlegającą pozwoleniu na budowę, a zatem nie podlega rozbiórce ze względu na brak legalizacji obiektu; 3) art 29 ust. 1 pkt 2c (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania) w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zabudowa znajdująca się na działce ew. [...] stanowi wiatę nie podlegającą pozwoleniu na budowę, a zatem nie podlega rozbiórce ze względu na brak legalizacji obiektu, w sytuacji gdy dobudowana do budynku inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego i stanowi jego powiększenie, znajduje się w granicy z działką Skarżącego, a poprzez istniejące ogrodzenie oraz budynek sąsiadujący uzyskuje dodatkowe ściany, jest wyposażona w instalację elektryczną i stanowi dodatkowe pomieszczenie o funkcji gospodarczej; 4) art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie winno być kontynuowane i zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd zauważył, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnym w dacie wszczęcia kontrolowanego postępowania, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 pr. bud.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c pr. bud., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy sporny obiekt jest wiatą w rozumieniu przytoczonego przepisu. Ustawodawca zwolnił bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia jedynie wiaty mające cechy opisane w art. 29 ust. 1 pkt 2c prawa budowlanego. Sąd wskazał, że Prawo budowlane, jak i wydane na jego podstawie rozporządzenia nie definiują pojęcia "wiaty", jednak definicja tego pojęcia została wypracowana w judykaturze, gdzie wskazuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem, na co Sąd przywołał właściwe orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji prawidłowo ocenił, że sporny obiekt był wiatą. Obiekt ten przylega do budynku gospodarczego i został skonstruowany w technologii drewnianej, jest pokryty blachodachówką, o wymiarach ok. 3,65 m szerokości, 5,5 m długości i średniej wysokości ok. 2,8 m. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że wiata jest zadaszeniem wspartym na słupach drewnianych, nie posiada własnych ścian, choć wykorzystuje osłonę zapewnianej przez ściany przylegających budynków oraz ogrodzenia postawionego na granicy działki skarżącego i inwestorów. Sąsiadujące budowle "użyczają" swych ścian spornemu obiektowi, niemniej jednak jest ona otwarta z dwóch stron, przy czym od strony działki skarżącego częściowo przesłonięta przez ogrodzenie. Dlatego zdaniem Sądu, nie są uprawnione zarzuty skarżącego, które zmierzają do wykazania, że sporny obiekt stanowi rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego. Postępowanie dowodowe dokonane przez organy obu instancji potwierdza, że przedmiotowy obiekt budowlany jest samodzielny, a "korzystanie" przez wiatę z przegród w postaci ścian sąsiednich budynków nie zmienia takiej kwalifikacji obiektu. Fakt, że do spornego obiektu doprowadzono instalację elektryczną nie przesądza o pozbawieniu go cech wiaty. W zgromadzonym materiale dowodowym nie sposób znaleźć także potwierdzenia, jakoby sporny obiekt oraz sąsiadujący budynek gospodarczy zostały trwale połączone dachem, czy to, że sporny obiekt stanowiłby dodatkowe pomieszczenie dla sąsiadującego budynku. Stąd Sąd wskazał, że w związku z prawidłowym ustaleniem, że sporny obiekt jest wiatą, słusznie MWINB stwierdził, że skoro roboty budowlane polegające na wykonaniu spornego obiektu nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też dokonania zgłoszenia, to brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie – uzasadniało to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wywiódł S. C. zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając Sądowi naruszenie: 1. przepisów postępowania polegające na: ← niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję MWINB z dnia 1 lipca 2021 r. w sytuacji gdy decyzja wydana była z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutkowałoby uwzględnieniem skargi; ← niewłaściwym zastosowaniu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję MWINB z dnia 1 lipca 2021 r. w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja MWINB wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutkowałoby uwzględnieniem skargi. 2. przepisów prawa materialnego, tj: ← art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zabudowa znajdująca się na działce ew. [...] w C., stanowi wiatę niepodlegającą pozwoleniu na budowę, a zatem nie podlega rozbiórce ze względu na brak legalizacji obiektu w sytuacji, gdy dobudowana do budynku inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego i stanowi jego powiększenie, znajduje się w granicy z działką skarżącego, a poprzez istniejące ogrodzenie oraz budynek sąsiadujący uzyskuje dodatkowe ściany, jest wyposażona w instalację elektryczną, posiada zadaszenie osadzone w konstrukcji budynku i betonową podłogę poprzez co nie stanowi lekkiej budowli, a uzyskuje walor dodatkowego pomieszczenia o funkcji gospodarczej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (pkt 1), o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego (pkt 2), oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pkt 3). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą ściśle powiązane dlatego będą rozpoznane łącznie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy prawidłowo organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji zakwalifikowały sporny obiekt budowlany jako wiatę, co umożliwiło jego realizację bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2c pr. bud.). Zgodnie z przywołanym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga bowiem budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ administracjo oraz Sad pierwszej instancji błędnie zakwalifikowały przedmiotową inwestycje jako wiatę, jego zdaniem inwestycja stanowi rozbudowę obiektu gospodarczego. Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. O rzekomo błędnej kwalifikacji obiektu nie przesądza to, że obiekt wyposażony w instalację elektryczną, posiada zadaszenie osadzone, według skarżącego kasacyjnie, w konstrukcji budynków oraz betonową podłogę Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji pojęcie wiaty nie jest pojęciem zdefiniowanym w Prawie budowlanym. Oznacza to, że kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiaty wymaga każdorazowo oceny organów administracji publicznej. W celu zdefiniowania tego pojęcia należy sięgnąć do orzecznictwa sądów administracyjnych. I tak w judykaturze przyjmuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem - por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przekonująco wyjaśnił, że konstrukcja, której dotyczy postępowanie może być tak kwalifikowana. Niewątpliwie obiekt ten został wykonany w technologii drewnianej, jest pokryty blachodachówką oraz ma wymiary ok. 3,65 m szerokości, 5,5 m długości i średniej wysokości ok. 2,8 m. Nie posiada także ścian, aczkolwiek z uwagi na usytuowanie go między dwoma budynkami, jest osłonięty ścianami tychże budynków. Nie może także ujść uwadze, że z materiału zdjęciowego dołączonego do protokołu oględzin z dnia 17 lipca 2020 r. wynika, że dach obiektu oparty jest na odrębnych drewnianych słupach. Powyższe uzasadnia dodatkowo twierdzenie, że nie stanowi on integralnej części budynków z nim sąsiadujących. Obiekt wprawdzie funkcjonuje przy budynku, to jednak nie jest on z nim konstrukcyjnie powiązany, nie posiada ścian i a jego dominującą funkcją jest zapewnienie zadaszenia. Właściwym jest w danym przypadku postrzeganie go jako wiatę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 10 maja 2011 r., w sprawie II OSK 794/10 (CBOS), że wiata może przylegać do budynku, i co w praktyce często ma miejsce. Nawet, gdyby przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że ściany sąsiadujących obiektów budowlanych, to w istocie ściany samej wiaty, to i tak nie stałoby to na przeszkodzie do uznania, że obiekt ten jest wiatą. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych wiata może posiadać ściany (maksymalnie z trzech stron; por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1930/15, CBOSA). Co więcej, o tym, czy dany obiekt budowlany stanowi wiatę czy nie, nie przesądza to, czy pozostaje on trwale związany z gruntem. Jakkolwiek zgodnie z przytoczoną definicją wiaty przyjmowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą przez wiatę należy rozumieć lekką konstrukcję, to również połączenie słupów drewnianych w sposób trwały z gruntem nie stoi na przeszkodzie do uznania, że dany obiekt budowlany jest wiatą – co ma też miejsce w niniejszej sprawie (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14, CBOSA; wyrok NSA z 25.04.2017 r., II OSK 1930/15, CBOSA). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie sporny obiekt budowlany nie stanowi dodatkowego pomieszczenia, ponieważ nie jest w ogóle pomieszczeniem, tak samo jak nie stanowi rozbudowy sąsiadującego budynku. Dodatkowo jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych fakt spełniania przez dany obiekt budowlany funkcji gospodarczej nie wyklucza możliwości zakwalifikowania go jako wiaty (wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1091/18, CBOSA). O tym, że sporny obiekt nie stanowi wiaty nie może również przesądzać fakt, że zawiera on instalację elektryczną. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w niniejszej sprawie nieuzasadnione. Na marginesie zauważyć dodatkowo należy, mając na uwadze przedmiot wniosku skarżącego kasacyjnie do PINB o dokonanie kontroli legalności zabudowy na sąsiadującej działce, oraz zakres postępowania objęty zawiadomieniem o jego wszczęciu, że niniejsze rozważania dotyczące legalności zabudowy dotyczą jedynie spornego obiektu budowlanego tj. wiaty, a nie całej zabudowy zrealizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości i obrębie ewidencyjnym C., gmina C. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.