III SA/Po 720/21

Dnia 17 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Asesor WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 roku przy udziale sprawy ze skargi D. Ł. na akt Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Komendant Policji pismem z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. – na trasie [...] za okres od [...] lutego 2018 r. do [...] grudnia 2020 r. W miejscowości zamieszkania skarżącego ( [...] ) istnieje publiczny transport drogowy, ale na chwilę obecną na powyższej trasie czas przejazdu przekracza dwie godziny. Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. [...] jest w odległości 16 km od miejsca zamieszkania, a w sprawie należało przyjąć przystanki położone najbliżej miejsca zamieszkania i najbliżej pełnienia służby. Według organu skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów dojazdu w przedmiotowej sprawie. W skardze do WSA w Poznaniu zarzucono naruszenie - art. 9 kpa w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 9 kpa - art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Wniesiono o uchylenie przedmiotowego aktu. Skarżący twierdził, że organ w swoim akcie nie uwzględnił kwestii dogodności dojazdu do miejsca pracy. Skarżący wskazał, że miejscem jego zamieszkania jest [...] zaś miejscem pełnienia służby [...]. Skarżący pełni służbę w różnych godzinach: od g. 6:00 do 14:00, od 10:00 do 18:00, od 12:00 do 20:00, od 14:00 do 22:00 i od 22:00 do 6:00 Dojazd z [...] do [...] transportem publicznym wynosi od 1h 24 minut do 4h 47 minut, zaś z powrotem czas ten wynosi 2H 5 minut aż do 6h 50 minut jest to związane Az wieloma przesiadkami. Tymczasem z miejscowości [...] czas przejazdu transportem publicznym wynosi 28 minut lub 38 minut. To wskazuje, że dojazd skarżącego z miejscowości [...] jest dogodniejszy i spełnia przesłanki z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji bowiem w obie strony nie przekracza 2 godzin. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa, co stanowi podstawę jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. 2021 . 1882) : 1. Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. 2. Policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę. 3. Policjant traci prawo do lokalu mieszkalnego w razie dyscyplinarnego wydalenia ze służby. 4. Miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zgodnie z art. 93 tej ustawy : 1. Policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. 2. Zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z poglądem WSA w Poznaniu wyrażonym w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 748/19 : "Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli danego aktu lub czynności sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. 2019.161) (dalej: u.p.) Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Kluczową kwestią dla stwierdzenia istnienia - uregulowanego w art. 93 ust. 1 ustawy - prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant zamieszkuje stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Definicja "miejscowości pobliskiej" została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy. Przepis ten, jak również przepis art. 93 ust. 1 ustawy, zostały umieszczone w tym samym rozdziale ustawy (Rozdział 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji"), co uzasadnia odwołanie się do definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy posługującego się tym samym pojęciem. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 u.p. nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Powyższe wynika wprost z art. 97 ust. 5 u.p., ponieważ w przepisie tym ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 u.p. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1, zgodnie z którym każdy policjant zajmujący lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby z mocy prawa jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że kwestia zwrotu przedmiotowych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2013 r., III SA/Lu 61/13, LEX nr 1310224). Realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.p., przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone pismo organu nie spełnia wymogów formalnych aktu zaskarżalnego do sądu. Pismo to bowiem nie podaje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie zawiera oceny stanu faktycznego, nie uzewnętrznia w sposób sformalizowany swojego stanowiska, nie zawiera też żadnego pouczenia o możliwości zaskarżenia. [...] Żeby zakwalifikować pismo jako akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ Policji w zaskarżonym piśmie powinien powołać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawrzeć uzasadnienie swego stanowiska, czyli uzewnętrznionej woli nadać charakter sformalizowany. Jak również pouczyć o możliwości, bądź jej braku zaskarżenia. Czynności stanowią bowiem działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2830/13; publ. CBOSA). Zaskarżone pismo informacyjne, zakwalifikowane przez Sąd jako akt odmowy zwrotu kosztów dojazdu nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a to z uwagi, że raport skarżącego został nim w sposób nieprawidłowy załatwiony. Nadto organ błędnie dokonał wykładni przepisu art. 88 ust. 4 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko zgodnie, z którym dojazd do pracy funkcjonariusza powinien być najdogodniejszy. Nie można bowiem dokonywać interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od czasu pełnienia służby. Pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca musi uwzględniać najdogodniejsze ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dlatego też z uwagi na powyższe, Sąd uchylił akt organu . Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę i dokonać szczegółowych ustaleń okoliczności stanu faktycznego sprawy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa oraz pozwalający na skontrolowanie zasadności podjętego aktu, w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego." Powyższy pogląd dotyczy również w całości stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Zaskarżony akt braki formalne wskazane powyżej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ustalić wyczerpująco stan faktyczny sprawy i dokonać prawidłowej wykładni omawianego przepisu. Zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa, co stanowi podstawę jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy uznając, że doszło do naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019.2325, ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postanowiono w oparciu o art. 200 ustawy j.w. w zw. z § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018.265)