II SA/Bk 785/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku oddala skargę Wnioskiem z dnia 1 września 2020 r. J. G. zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. m.in. o przyznanie mu zasiłku celowego na ciepłe posiłki lub dostarczanie mu takich posiłków w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" ustanowionego na lata 2019-2023 na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. (M.P. 2018, poz. 1007; dalej: "Program"). Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy W. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., przyznał J. G. pomoc społeczną w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w wysokości po 100 zł miesięcznie na okres od 1 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w ramach Programu. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z założeniami Programu, gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2019, poz. 1507; dalej: "u.p.s.") oraz kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Kryterium dochodowe zostało ustalone uchwałą Rady Gminy W. z dnia 29 stycznia 2019 r. nr IV/23/2019 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków ramach Programu (Dz.Urz.Woj.Podl. 2019, poz. 807; dalej: "uchwała"). Organ stwierdził na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 15 czerwca 2020 r., posiadanej dokumentacji oraz przeprowadzonej w dniu 4 września 2020 r. rozmowy, że J. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje on dwa pomieszczenia o łącznej powierzchni 40 m2 w drewnianym domu, który nie posiada dostępu do bieżącej wody, nie jest wyposażony w łazienkę, ani wc. Dom opalany jest piecem węglowym. Wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 2,7475 ha przeliczeniowych, z którego w sierpniu 2020 r. uzyskał dochód w wysokości 846,23 zł, którego pomniejszenie o składkę KRS w wysokości 139 zł daje kwotę 707,23 zł, uprawniającą do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Organ wskazał ponadto, że skarżący prowadzący gospodarstwo rolne jest producentem żywności i sam częściowo może zaspokoić swoje potrzeby żywieniowe. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy ww. decyzję. Podzielając ustalenia organu I instancji, Kolegium wskazało, że dochód wnioskodawcy za sierpień 2020 r. - wynoszący 707.23 zł, co prawda przekracza kryterium ustawowe, ale nie przekracza 150% tego kryterium, co uzasadnia przyznanie wnioskodawcy przedmiotowej pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przyznanie wnioskodawcy określonej wyżej kwoty nie oznacza, że ma ona w pełni pokryć jego wydatki na zakup posiłku. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca posiada własne zmechanizowane gospodarstwo rolne, a zatem sam częściowo może zaspokoić swoje potrzeby w tym zakresie. Poza tym za przyznaną mu kwotę może samodzielnie przygotować sobie posiłki i nie ma konieczności, aby stołował się w barze odległym od miejsca jego zamieszkania o około 20 km. Kolegium wskazało również, że pełen obiad w barze kosztuje 15 zł, a nie – jak to podniósł odwołujący się – 25 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł J. G., który podniósł, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem. Podkreślił, że prowadzone przez niego gospodarstwo rolne jest słabo zmechanizowane, zaś warunki w jakich mieszka, nie pozwalają mu na samodzielne przygotowywanie posiłków. Skarżący wniósł o uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji i przyznanie mu odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując na brak zasadności twierdzeń skarżącego. Pismem procesowym z dnia 2 grudnia 2020 r. skarżący podjął dalszą polemikę z argumentacją Kolegium, wskazując, że za obiad musi zapłacić 25 zł a nie 15 zł. W piśmie skarżący zawarł również wyzwiska pod adresem osób orzekających w Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja o przyznaniu skarżącemu pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu na lata 2019-2023" w kwocie 100 zł miesięcznie, w okresie od 1 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.s."). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.ps. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jak wynika natomiast z treści art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium wynoszącego 701 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społeczne. W ocenie sądu, Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji dokonało właściwej wykładni i właściwie zastosowało przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przechodząc do merytorycznej weryfikacji zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 -2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007), realizowana jest w trybie przewidzianym w przepisach u.p.s. i prawidłowo należy ją zakwalifikować jako formę zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 tej ustawy. W świetle tej regulacji w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Pozostaje to w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., że program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej wynikającej z Programu. W tym miejscu trzeba też przypomnieć, że przewidziane w ustawie o pomocy społecznej prawo do zasiłku celowego oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków". Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zwrotów niedookreślonych wyrażonych w/w normie. Organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z dnia 21 marca 2012r. sygn. akt I OSK 1920/11, dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący spełniała kryterium dochodowe, jak i podmiotowe ustanowione uchwałą Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007) oraz uchwałą Rady Gminy Wizna z dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023 warunkujące skorzystanie z tej formy pomocy. Organy obu instancji pozytywnie ustosunkowały się do żądania skarżącego wyrażonego we wniosku z 1 września 2020 r. przyznając mu świadczenie pieniężne na zakup posiłku w wysokości 100 zł miesięcznie. Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji przy określaniu takiej wysokości pomocy wzięto pod rozwagę sytuację życiową skarżącego, a także możliwości finansowe organu oraz potrzeby innych osób wymagających wsparcia ze strony instytucji pomocy społecznej. W ocenie sądu, a wbrew zarzutom skargi, Kolegium wydając powyższe rozstrzygnięcie nie przekroczyło granic uznania administracyjnego, bowiem przekonująco przedstawiło powody dla których uwzględniło żądanie skarżącego oraz przedstawiło funkcje przepisów prawa znajdujących w niniejszej sprawie zastosowanie. Ustalenia SKO, jak i organu I instancji znajdują odbicie w należycie zebranym materiale dowodowy, który stanowi przede wszystkim wywiad środowiskowy. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 201/17). Ponadto zauważyć należy, że dokonywana przez sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Skład orzekający przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie decyzji administracyjnych w tak określonych granicach i uznał, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego w kwocie 100 zł organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na tej podstawie słusznie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały przyznanie skarżącemu tego świadczenia w kwocie 100 zł. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, czy skarżący spełnia kryteria do przyznania pieniężnego na zakup posiłku w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu na lata 2019-2023", gdyż wniosek o przyznanie takiego świadczenia został przez organu uwzględniony. Sporna jest jedynie wysokość tego świadczenia. Oczywiście nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że jego sytuacja materialna, a także osobista (zdrowotna), jest trudna. Podkreślić jednak należy, że sąd, w ramach swych kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei nakazują organom pomocy społecznej "wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 u.p.s. wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". W tym miejscu należy zaakcentować, że z programu rządowego "Posiłek w szkole i w 2019 - 2023" finansowane są również posiłki dla innych osób, a przeciętny koszt obiadu na terenie miasta Łomża to wydatek rzędu 15 zł. Dodatkowo Sądowi z racji rozpatrywania innych spraw skarżącego wiadomym jest, że Gmina W. nie ma podpisanej umowy na przygotowywanie i dostarczanie gorących posiłków, albowiem jest to mała miejscowość, w której przedsiębiorstwa świadczącego tego typu usługi nie funkcjonują, a dowożenie posiłków i rozwożenie ich po terenie całej gminy byłoby kosztowne. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż organy pomocy społecznej udzielają systematycznie wsparcia skarżącemu, w miarę posiadanych środków, w tym w m.in. formie zasiłków celowych, przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w kwocie 100 zł, nie posiada cech dowolności, a organy obu instancji, rozpatrując wniosek skarżącego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ponadto, zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowo i wszechstronnie ustalonych okolicznościach sprawy, niezasadny pozostaje zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.