IV SA/Po 890/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu zawartego w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od M. L. na rzecz skarżącego A. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 890/21 Uzasadnienie Kierownik Biura Gospodarki Lokalowej Urzędu M. L. pismem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] poinformował A. P. (dalej jako skarżący), że nie został on zakwalifikowany do wynajmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu M. L.. Wyjaśniono w nim, że negatywne załatwienie wniosku uzasadnione jest niespełnieniem jednego z wymaganych kryteriów tj. § 1 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady M. L. z dnia [...] października 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta L. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. Nr [...]. poz. [...] ze zm.), ponieważ na jedną zamieszkałą osobę w lokalu nie przypada mniej niż 10 m2 ogólnej liczby pokoi w przypadku gospodarstwa jednoosobowego. Skarżący powyższe pismo otrzymał w dniu [...] maja 2020 r. W dniu [...] lipca 2020 r. skarżący wniósł pismo zatytułowane jako "zażalenie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...].08.2020 r. nr [...] stwierdziło, że zażalenie wniesione przez A. P. na informację Kierownika Biura Gospodarki Lokalowej Urzędu M. L. z dnia [...] maja 2020 r., [...], w przedmiocie niezakwalifikowania A. P. w 2020 r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że w niniejszej sprawie niedopuszczalność zażalenia wynika z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako: k.p.a.) na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Tak więc zażalenie służy na postanowienia, a tym nie jest wspomniane pismo - informacja. Ponadto służy ono tylko wówczas, gdy w przepisach regulujących daną czynność takie zażalenie jest przewidziane. Zaskarżona zażaleniem informacja nie jest ani decyzją administracyjną ani postanowieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Z analizy uchwały nr [...] Rady M. L. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta L. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r., nr [...], poz. [...] ze zm.) wynika, iż postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. Pierwszy dotyczy oceny spełnienia kryteriów określonych w uchwale, weryfikacji warunków mieszkaniowych i materialnych przez MOPR oraz kwalifikacji osób i rodzin do wynajmu lokali na czas nieoznaczony i lokali socjalnych. Drugi etap polega na zawarciu umowy z osobą zakwalifikowaną przez zarządcę po uzyskaniu zgody Prezydenta Miasta lub osoby przez niego upoważnionej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Pismo takie nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, lecz aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. W związku z tym przyjmuje się, aczkolwiek nie jest to pogląd jednolity, a każda sprawa podlega odrębnej skonkretyzowanej ocenie sądu, zaskarżalność takiego aktu do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. m in. wywody uchwały z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, postanowienie NSA z dnia 15 maja 2019 r. I OSK 719/19, dostępne w CBOSA). Podkreślono, iż badanie dopuszczalności skargi dotyczy zawsze konkretnej sprawy i należy do kompetencji sądu administracyjnego, a nie kolegium. Przedmiotowe pismo dotyczące niezakwalifikowania skarżącego w 2020 r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L. nie jest zaskarżalne zażaleniem, czy odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W związku z faktem, iż przedmiotowa informacja nie podlega zaskarżeniu zażaleniem bezprzedmiotowe było rozpatrywanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, które w ogóle nie przysługuje. Na podstawie art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a wśród nich również art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (tu zażalenia) Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Skoro zatem przepisy nie przewidują zażalenia na informację Kierownika Biura Gospodarki Lokalowej Urzędu M. L. z dnia [...] maja 2020 r., [...], w przedmiocie niezakwalifikowania A. P. w 2020 r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L., to zdaniem Kolegium konieczne było stwierdzenie niedopuszczalności takiego zażalenia. W przewidzianym prawem terminie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...].08.2020r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P.. Wyrokiem z dnia 02 czerwca 202lr., sygn. akt IV SA/Po 1821/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na w/w postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2020r., Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium. W uzasadnieniu w/w wyroku wskazano m.in., że (...)" rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Wskazano też, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy informację w przedmiocie niezakwalifikowania A. P. w 2020r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L. podpisał działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Biura Gospodarki Lokalowej Urzędu M. L.. W takiej sytuacji, gdy do Kolegium wpłynęło pismo zatytułowane "zażalenie", które złożono w sprawie, w której zażalenie nie przysługuje, ale przysługuje skarga do sądu, to rzeczą Kolegium było wyjaśnić z autorem pisma, czy jego wolą jest faktycznie skierowanie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego" Sąd podkreślił, że A. P. wadliwie nie został pouczony, że odmowa zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że analiza akt wskazuje, że intencją złożonego przez skarżącego "zażalenia" do SKO w L. było poddanie kontroli albo wzruszenie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy. Sąd ten wskazał, że ponieważ nie ulega wątpliwości, iż instrumentem służącym osiągnięciu tego celu jest skarga do sądu administracyjnego a nie zażalenie, rzeczą Kolegium jest wyjaśnienie rzeczywistych intencji wniesienia zażalenia przez A. P.. Wykonując w/w wyrok Sądu SKO w L. pismem z dnia [...].10.2021r., Nr [...] zwróciło się do A. P. o wskazanie, czy złożone przez niego pismo zatytułowane "zażalenie" należy potraktować jako skargę i przekazać je według właściwości do WSA w Poznaniu celem nadania jej biegu, czy też jego intencją jest wniesienia "zażalenia" na informację Kierownika Biura Gospodarki Lokalowej Urzędu M. L. z dnia [...] maja 2020r., nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania A. P. w 2020r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu M. L., do SKO w L.. W dniu [...].10.2021r. w siedzibie SKO w L. A. P. złożył oświadczenie na piśmie, iż złożone przez niego pismo z dnia [...].07.2020r. zatytułowane "zażalenie" jest skargą do WSA w Poznaniu na informację w przedmiocie niezakwalifikowania go w 2020r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L. podpisanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Biura Gospodarki Lokalowej Urzędu M. L.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem z [...].10.2021r. przekazało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę A. P. wraz z aktami sprawy na rozstrzygnięcie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Biura Gospodarki Lokalowej Urzędu M. L. z dnia [...] maja 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania A. P. w 2020r. do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu M. L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 31.01.2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 w postaci pisma Kierownika Biura Gospodarki Lokalowej Urzędu M. L. pismem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] informującego A. P., że nie został on zakwalifikowany do wynajmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu M. L.. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni bowiem podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 czerwca 2021 r. o sygn. IV SA/Po 1821/20 (publ. CBOSA), że rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W kwestii tej wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. sygn. I OPS 4/08 przyjmując, że odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy, organ gminy ocenia, czy wnioskodawca, członek wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a to przez zakwalifikowanie do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Według NSA wątpliwości powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji oraz rozstrzygnięciu w kwestii zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu. W analizowanym przypadku "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej" uregulowano w Rozdziale III uchwały nr [...] Rady M. L. z dnia [...] października 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta L. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 nr [...] – dalej jako: "Uchwała"). Przepis § 10 ust. 1 Uchwały stanowił, że wnioski podlegają weryfikacji przez MOPR w L. w zakresie warunków zamieszkiwania oraz warunków materialnych uwzględnieniem dochodu z okresu trzech miesięcy poprzedzających weryfikację. Kwalifikacja osób i rodzin do wynajmu lokali na czas nieoznaczony i lokali socjalnych, w danym roku dokonywana jest do 30 kwietnia następnego roku. W tym terminie Prezydent Miasta, po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwej w sprawach mieszkaniowych komisji Rady M. L., zatwierdza wykaz uprawnionych do wynajmu takich lokali. Działanie Prezydenta Miasta na tym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Odmowa zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jako akt z zakresu administracji publicznej o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. IV SA/Po 1159/13). Skarżący otrzymał informację o odmowie zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych w dniu [...].05.2020 r. Zażalenie, które należy traktować jak skargę do sądu, wniósł w dniu [...].08.2020 r., a więc po terminie do wniesienia skargi. Niemniej Sąd w wyroku z dnia 02 czerwca 2021 r. o sygn. IV SA/Po 1821/20 trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie A. P. nie został pouczony ani o terminie, ani o sposobie zaskarżenia odmowy zakwalifikowania go do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy i nie może ponosić ujemnych konsekwencji takiego stanu rzeczy. Tym samym Sąd orzekający w niniejszej sprawie był zobligowany do oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu Sąd wskazuje, że w zaskarżonej informacji wskazano, że negatywne załatwienie wniosku uzasadnione jest niespełnieniem jednego z wymaganych kryteriów, tj. § 1 ust. 3 uchwały nr [...] Rady M. L. z dnia [...].10.2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta L., ponieważ na jedną zamieszkałą osobę w lokalu nie przypada mniej niż 10m2 ogólnej powierzchni pokoi w przypadku gospodarstwa jednoosobowego. Należy wskazać, że wniosek skarżącego jest niespójny. W miejscu adresu zamieszkania wskazuje on ul. [...] w L., jednocześnie na stronie 5 wniosku wskazując, że jest osobą bezdomną, a na stronie 6 wskazuje: "Miejsce zamieszkania brak". Zgodnie z wywiadem środowiskowym A. P. zamieszkuje na ul. [...] w L.. Wskazano, że według skarżącego zajmowany lokal nie spełnia warunków mieszkania socjalnego określonych prawem budowlanym. Lokal, w którym zamieszkuje wymaga gruntownego remontu. Brak w nim instalacji wodnokanalizacyjnej, elektrycznej i wyposażenia. Szyby są powybijane, mieszkanie zagracone. Jak wynika z § 1 ust. 3 uchwały nr [...] Rady M. L. z dnia [...].10.2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta L. ilekroć w uchwale jest mowa o trudnych warunkach mieszkaniowych - rozumie się przez to warunki mieszkaniowe, w których na jedną osobę uprawnioną do zamieszkania, w przypadku gospodarstwa wieloosobowego - przypada mniej niż 5 m2 powierzchni pokoi, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego - mniej niż 10 m2, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nie nadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Przez trudne warunki mieszkaniowe rozumie się też sytuację, kiedy w lokalu zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, a na taką osobę przypada mniej niż 15 m2 ogólnej powierzchni pokoi. Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny sprawy z zaskarżonej informacji nie można wywnioskować, czy skarżący spełnia ww. kryteria, czy też nie. Jest ona skrótowa i lakoniczna. Jako przyczynę odmowy wskazano jedynie lakonicznie na niespełnienie kryterium zamieszkiwania w lokalu o powierzchni poniżej 10m2. Nie wskazano przy tym jaką powierzchnię ma zajmowany przez skarżącego lokal, czy zamieszkuje w nim samotnie, nie odniesiono się do kwestii jego dochodów, a także (co wydaje się kluczowe) pominięto przesłankę zamieszkiwania w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że lokal, w którym zamieszkuje skarżący wymaga gruntownego remontu. Brak w nim instalacji wodnokanalizacyjnej, elektrycznej i wyposażenia. Szyby są powybijane, mieszkanie zagracone. W ocenie Sądu organ powinien uzupełnić swoją informację o wyjaśnienie wszystkich kryteriów przewidzianych przez w/w uchwałę. Należy przy tym zaznaczyć, że po spełnieniu kryteriów wniosek może być rozpatrzony pozytywnie. Nie oznacza to obligatoryjnego przymusu przyznania prawa wynajmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu miasta L.. Należy też wziąć pod uwagę informację z PINB, znajdującą się w aktach sprawy, z której wynika m.in., że PINB dla M. L. decyzją z [...].05.2020 r. nakazał Zarządcy obiektu – wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w L. oraz zarządził umieszczenie na budynkach zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania. Jak już wspomniano rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uwzględniając skargę na ten akt Sąd stwierdza nieważność aktu (art. 147 § 1p.p.s.a.) W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Z zaskarżonego aktu nie wynika, by organ w tym przypadku ustalił, przeanalizował i ocenił, czy spełniona jest jakakolwiek przesłanka do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta L. określona w przedmiotowej uchwale. Nie wskazano bowiem w ogóle czy skarżący prowadzi jednoosobowe, czy wieloosobowe gospodarstwo domowe, jaką powierzchnię ma zajmowany przez niego lokal (co wyklucza ocenę, czy w przypadku gospodarstwa jednoosobowego jest mniej niż 10m2 ogólnej powierzchni pokoi), czy skarżący zamieszkuje w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz czy jego miesięczny dochód nie przekracza 100% najniższej emerytury w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego ubiegającego się o najem mieszkania i 150% najniższej emerytury w przypadku gospodarstwa jednoosobowego. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że doszło do istotnego naruszenie prawa w rozumieniu art.91 u.s.g. i stwierdził nieważność zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.