VI SA/Wa 1577/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę Decyzją z [...] października 2004 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w R. (dalej "WIF" lub "organ pierwszej instancji") udzielił P. spółka jawna z siedzibą w J. zezwolenia (dalej: "zezwolenie") na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w J. na osiedlu K. [...] (dalej: "apteka"). Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2018 roku A. Spółka jawna z siedzibą w K. (dalej też jako: "wnioskodawca", "strona", "spółka" lub "skarżąca") wystąpiła o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w J. na os. K. [...], poprzez zmianę: 1. nazwy podmiotu prowadzącego A. z P. Spółka jawna z siedzibą w J. na A. Spółka jawna z siedzibą w K., 2. nazwy apteki na A.. Do wniosku strona załączyła: - umowę z [...] maja 2018 r. przeniesienia ogółu praw i obowiązków przysługujących wspólnikowi T. S. w spółce: P. spółka jawna z siedzibą w J. na rzecz G. K., - umowę z [...] maja 2018 r. przeniesienia ogółu praw i obowiązków przysługujących J. S. w ww. spółce na rzecz A. K., - protokół z zebrania wspólników P. spółka jawna, - tekst jednolity umowy spółki jawnej, - wnioski o zmianę danych w KRS (wyjaśniła, że odpis z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego zostanie przedłożony niezwłocznie po uzyskaniu wpisu do wskazanego rejestru). W dniu 17 lipca 2018 r. WIF, powołując się na art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 499, dalej także jako "p.f.") wezwał stronę do przedłożenia prawa wykonywania zawodu wspólników A. Spółka jawna z siedzibą w K. w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Ponadto organ pierwszej instancji wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień dotyczących przedmiotu jej działalności, wskazując, iż w myśl art. 99 ust. 4 p.f. może to być wyłącznie prowadzenie apteki, podczas, gdy we wniosku o zmianę danych w rejestrze przedsiębiorców znalazł się zapis, zgodnie z którym przedmiotem działalności spółki jest także "badanie rynku i opinii publicznej". W odpowiedzi spółka wyjaśniła, że nie występowała z wnioskiem o udzielenie zezwolenia, dlatego wezwanie do wykazania, że spełnia wymagania niezbędne do otrzymania zezwolenia nie znajduje uzasadnienia prawnego. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2004 r., o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki w J. przy os. K. [...] w zakresie nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej z "P. spółka jawna" na: "A. Spółka jawna z siedzibą w K." oraz w zakresie zmiany nazwy apteki na: "A.". Od decyzji WIF z dnia [...] września 2018 r. nr [...] spółka wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF" lub "organ odwoławczy") zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a.") oraz ustawy - Prawo farmaceutyczne a także ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1015, dalej: "ustawa nowelizująca" lub "ustawa apteka dla aptekarza"). Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2018 roku. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wpłynął do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r., tj. po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne z 7 kwietnia 2017 r., czyli po dniu 25 czerwca 2017 r. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, w aktualnym stanie prawnym do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 p.f. Dlatego też GIF podzielił stanowisko organu I instancji, że zmianie zezwolenia w części dotyczącej zmiany nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki sprzeciwia się art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f., który stanowi, że prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Tymczasem, jak podkreślił GIF, nowymi wspólnikami w spółce jawnej, na którą udzielone było zezwolenie, stali się G. K. i A. K.. Zgodnie z wiedzą organu, wskazane osoby nie są farmaceutami posiadającymi prawo wykonywania zawodu. Także strona, po wezwaniu do przedstawienia stosownych dokumentów, nie wykazała, że nowi wspólnicy posiadają prawo wykonywania zawodu farmaceuty, a jedynie wskazywała, że wezwanie w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia prawnego. Zdaniem GIF, dokonanie zmiany zezwolenia w brzmieniu zawnioskowanym przez stronę, doprowadziłoby de facto do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu, o którym mowa wart. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Jednocześnie organ nie podzielił argumentacji skarżącej, że żądana wnioskiem zmiana ma charakter "techniczny". Organ podkreślił, że realnie dotyczy ona zmiany wspólników spółki jawnej, która to implikuje zmianę firmy w tym zakresie. W związku z tym, z oczywistych względów w niniejszej sprawie, nie chodzi o samą zmianę abstrakcyjnej części nazwy, a o faktyczne zmiany osobowe w spółce, której to działalność w obecnym stanie prawnym została ograniczona w zakresie prowadzenia apteki w ten sposób, że wspólnikami mogą być jedynie osoby wykonujące zawód farmaceuty. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2019 r. spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 107 ust. 2 p.f., polegające na błędnym ich zastosowaniu i uznaniu, że zmiana firmy, siedziby i nazwy apteki uprawnionego oznacza zmianę decyzji ostatecznej w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki w rozumieniu art. 155 k.p.a., 2. przepisów prawa materialnego - art. 99 ust. 4 p.f. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. przepis w obecnym brzmieniu ma zastosowanie w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, mimo iż jego wykładnia wskazuje, że odnosi się wyłącznie do przypadków wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia na prowadzenie apteki i nie ma zastosowania w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, 3. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, wydanego przed wejściem w życie wskazanej powyżej ustawy, stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym wskazaną nowelizacją. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 22 listopada 2019 r. N. wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie. W piśmie przedstawiła również stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sąd dopuścił N. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana: "p.p.s.a."). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2018 roku nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu zarówno Głównego Inspektora Farmaceutycznego, jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy, stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, iż podmiot, występujący o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, które to zezwolenie uzyskał przed wyjściem w życie ustawy nowelizującej, musi spełniać wymogi nałożone obecnie obowiązującymi przepisami Prawa farmaceutycznego. W dniu 25 czerwca 2017 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, nadając art. 99 ust. 4 p.f., następujące brzmienie: "Prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: 1. farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą, 2. spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci". Zatem, w aktualnym stanie prawnym, do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 p.f. W przedmiotowej sprawie skarżąca w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej posiadała zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca wystąpiła o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w dniu 28 czerwca 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Skarżąca wnosiła przy tym o zmianę nazwy podmiotu prowadzącego aptekę z "P. Spółka jawna z siedzibą w J." na "A. Spółka jawna z siedzibą w K." oraz nazwy samej apteki na "A.". Powoływała się na umowy przenoszące ogół praw i obowiązków przysługujących dotychczasowym wspólnikom, czyli T. S. i J. S. odpowiednio na rzecz G. K. i A. K.. Jednocześnie, jak ustaliły organy inspekcji farmaceutycznej, żaden z nowych wspólników w spółce jawnej, na którą udzielone było zezwolenie, nie jest farmaceutą posiadającym prawo wykonywania zawodu. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność. Jednocześnie ust. 1 art. 2 ww. ustawy nowelizującej przewidywał, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy tak skonstruowanych przepisach intertemporalnych, zdaniem Sądu, również do zmiany zezwolenia, a nie tylko do jego uzyskania, konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone aktualnie w art. 99 ust. 4 p.f. Podkreślenia wymaga, że z zasady praworządności (legalizmu) wyrażonej w art. 6 k.p.a., wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (p. wyrok NSA z 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, LEX nr 342503) oraz obowiązek jednolitej i spójnej interpretacji przepisów prawa (p. wyrok WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2005 r., III SA/Gd 257/04, LEX nr 203455). Stosowanie zatem przepisów dotychczasowych do postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o zmianę zezwolenia wymagałoby istnienia przepisów przejściowych, które dopuszczają możliwość stosowania przepisów dotychczasowych, pomimo zmiany ustawy. Tymczasem, co wymaga podkreślenia, w ustawie nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą jedynie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 1). Złożenie w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą wniosku o zmianę zezwolenia po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, oznaczało wszczęcie nowego postępowania, pod rządzami ustawy Prawo farmaceutyczne, już w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. W tej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania przepis przejściowy art. 2 ust. 1 albowiem ten odnosił się wyłącznie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Jednocześnie ustawodawca postanowił, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (art. 2 ust. 2). Powyższe oznacza, że podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne mogą nadal je prowadzić w oparciu o posiadane zezwolenie, jednakże co wymaga podkreślenia, w niezmienionym kształcie i treści. A zatem po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, wszelkie jego zmiany muszą być zgodne z Prawem farmaceutycznym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Dlatego też, nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia w sytuacji, w której wspólnikami spółki jawnej miałyby zostać osoby, które nie są obecnie uprawnione do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 99 ust. 4 pkt 2 p.f. wspólnikami spółki jawnej mogą być jedynie osoby fizyczne spełniające kryteria określone w tym przepisie. Tymczasem, ani G. K., ani A. K., nie są farmaceutami posiadającymi prawo wykonywania zawodu. Wniosek inicjujący postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczył co prawda jedynie zmiany nazwy podmiotu i apteki. Jednakże, zdaniem Sądu, organ był jak najbardziej uprawniony do badania struktury wewnętrznej wnioskodawcy. To bowiem osobowy charakter spółki jawnej i zasady dotyczące określania jej firmy są czynnikami decydującymi o tym, że zmiana nazwy spółki została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wnioskowane zmiany należało zatem rozpatrzyć z uwzględnieniem art. 99 ust. 4 pkt 2 p.f. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby w istocie do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Uwzględnienie wniosku, skutkowałoby zmianą zezwolenia na rzecz spółki jawnej, której skład osobowy jest niezgodny z art. 99 ust. 4 pkt 2 p.f. Odnosząc do zarzutu naruszenia przez organ art. 155 k.p.a. zauważyć należy, że w wyroku z dnia 21 września 2011 r. II GSK 871/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmianą zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. jest zmiana danych osobowych przedsiębiorcy. Wskazano, że zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki może nastąpić w drodze decyzji zmieniającej wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, gdyż ustawa - Prawo farmaceutyczne nie zawiera samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki. W przedmiotowej sprawie brak było jednak podstaw do zmiany zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Wskazana powyżej zmiana stanu prawnego stanowiła podstawę odmowy zmiany zezwolenia. Sąd uznał zatem za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 155 k.p.a. Ponadto Sąd nie dostrzegł także takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.