I OSK 1191/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Rozwadów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1689/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Rozwadów na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 13 września 2021 r. nr DLŁ-WNL.680.26.2017.JJ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1689/21, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...], zwanego dalej "skarżącym", na decyzje Ministra Klimatu i Środowiska, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 13 września 2021 r., nr DLŁ-WNL.680.26.2017.JJ, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 października 2020 r., nr N-VII.7511.14.2020, oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 24 grudnia 1963 r., nr [...], w sprawie istnienia, postaci i rozciągłości Leśnej Wspólnoty Gruntowej – Serwitutowej miasta [...], a także zasądził od Ministra na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 24 grudnia 1963 r., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest bezprzedmiotowe. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 140 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem od wydania decyzji Starosty [...] z dnia 9 lipca 2014 r. w przedmiocie odtworzenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 24 grudnia 1963 r. upłynęło już 5 lat, wobec czego nie można już prowadzić postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji z dnia 24 grudnia 1963 r., podczas gdy w niniejszej sprawie przepis art. 8o ustawy nie może mieć zastosowania. Zaskarżony wyrok w powyższym zakresie narusza także normę wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, z której wywodzić należy zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie Skarbu Państwa kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Wspólnota Lasu Serwitutowego w [...] – wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jaki przepisów postępowania. Jednak istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy interpretacji regulacji prawnej, zawartej w art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nadal zwanej "ustawą", obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r., w odniesieniu do decyzji o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276), którą wprowadzono art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, lecz nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r. (ust. 1) i po tym dniu postępowania te prowadzi się na podstawie ustawy w nowym brzmieniu (ust. 2). W efekcie data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pozostaje bez wpływu na konieczność zastosowania ustawy w nowym brzmieniu, obejmującym także art. 8o ustawy, jeżeli postępowanie w przedmiocie tego wniosku jest uruchamiane lub kontynuowane po dniu 31 marca 2016 r. Stosownie do treści art. 8o ustawy, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Niewątpliwie przepis ten służy utrwaleniu stanów rzeczy ukształtowanych przez decyzje administracyjne tworzące wspólnoty gruntowe poprzez ustanowienie niewzruszalności tych decyzji. Bezsprzecznie zarazem wykazuje w tym zakresie podobieństwo do innych przepisów istniejących w polskim systemie prawa, które realizują tożsame cele w odniesieniu do innych decyzji konstytuujących stosunki własnościowe. Pozwala to podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2677/14, CBOSA) odnośnie do art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, że celem tym jest definitywna likwidacja możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących w tym przypadku uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy. Słusznie stwierdził też Naczelny Sąd Administracyjny, że tak rozumiany przepis musi obejmować swoim zakresem również decyzje wydane w nadzwyczajnych trybach w stosunku do aktów własności ziemi. Decyzja ta jest bowiem integralnie związana z tym aktem, co zasadnie podniesiono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2562/15, CBOSA). W uzasadnieniu tym odwołano się także do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazującego na fakt, że przed wprowadzeniem art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa osoby zainteresowane miały wystarczająco dużo czasu do tego, by skorzystać z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Z dniem 31 marca 2016 r. powstała przeszkoda w zastosowaniu trybów nadzwyczajnych określonych w art. 145, 154, 155 i 156 K.p.a., wynikająca z art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. znajduje od tego dnia zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 19/21; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 122/21, CBOSA). Zatem w nowym stanie prawnym, organy nie mogły zakończyć postępowania z wniosku skarżącego decyzją rozstrzygającą merytorycznie, ponieważ przepisy przejściowe wyżej wymienione wprost zakazują kontynuowania takiego postępowania po określonym dniu, to jest po dniu 31 marca 2016 r. W art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wprowadzono bowiem szczególną przesłankę negatywną uruchomienia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego wobec decyzji wydawanych na podstawie tej ustawy w trybie zwykłym. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy w dniu 24 maja 2017 r. skarżący Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wystąpił do Wojewody Podkarpackiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 24 grudnia 1963 r. Organ pierwszej instancji nie tylko dopuścił wszczęcie tego postępowania w trybie nadzwyczajnym, ale wydał też w tym trybie decyzję merytoryczną – odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podobnie merytoryczne rozstrzygnięcie w tym nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego wydał Minister, utrzymując w mocy decyzję Wojewody. Z uwagi na wyraźny zakaz wynikający z art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych organy administracji powinny odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro jednak doszło do wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącego, nie mogły ani kontynuować postępowania nieważnościowego, ani zakończyć go w inny sposób niż przez podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie procesowym, czyli decyzji umarzającej postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego Sąd I instancji, rozpoznając skargę i – stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. – nie będąc związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzje Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 grudnia 1963 r. na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną strony skarżącej wyrok Sądu I instancji uwzględniający jej pierwotną skargę, obowiązujące przepisy, to jest art. 203 – 204 P.p.s.a., nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.