II SA/Gl 1646/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. K.S. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz E.S. (ur. [...] r.), nad którą sprawuje bieżącą pieczę na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4 ust. 2, art. 13 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2407) odmówił przyznania wnioskowanego przez skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022. W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, że mocą postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. powierzona została skarżącemu i B.S. piecza nad E.S. Jednak odwołując się do treści art. 4 wymienionej ustawy stwierdził, że skarżący nie spełnia wymogów do przyznania wnioskowanej pomocy. Pismem z dnia 5 października 2021 r. skarżący złożył odwołanie, wnosząc o przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Podniósł, iż odmowa nie jest zasadna, gdyż godzi w interesy dziecka. Podkreślił, iż wraz z żoną sprawuje bieżącą pieczę na małoletnią wnuczką, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego na czas rozpatrzenia wniosku o ustanowienie rodziny zastępczej. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia narusza przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci a także postanowienia Konsytuacji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji i Prawach Dziecka. Sprzeczna jest także ze stanowiskiem, jakie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Tym samym odwołanie jest w pełni zasadne i usprawiedliwione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji) decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołało treść art. 4 ustawy, podkreślając komu przysługuje świadczenie wychowawcze, a następnie stwierdziło, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Jak wynika bowiem z akt sprawy wnioskodawca nie jest rodzicem dziecka, jego opiekunem faktycznym czy opiekunem prawnym. Na mocy postanowienia z dnia [...]r. sygn. akt [...] Sąd powierzył wnioskodawcy i jego żonie do czasu zakończenia postępowania o umieszczenie małoletniej w rodzinie zastępczej, pieczę nad małoletnią E. Postanowienie to jednak nie upoważnia strony skarżącej do otrzymania świadczenia wychowawczego. Strona sprawuje opiekę faktyczną, pieczę nad dzieckiem lecz nie jest opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu ustawy. Stąd zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pismem z dnia 25 listopada 2021 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżając decyzję organu drugiej instancji utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji zarzucił jej naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencji o Prawach Dziecka, poprzez odmowę przyznania mu, jako osobie, której Sąd Rejonowy w R. tymczasowo powierzył pieczę nad dzieckiem E. i która sprawuje nad tymże dzieckiem opiekę faktyczną co najmniej w takim samym zakresie, w jakim opiekę sprawują faktyczni opiekunowie w rozumieniu przepisów prawa, świadczenia wychowawczego na dziecko podlegające opiece. Naruszenie to godzi w żywotne interesy dziecka, zasadę równości wobec prawa i pozbawia dziecko należnej mu od państwa ochrony materialnej, a skarżącemu należnego i uzasadnionego wsparcia w procesie wychowywania dziecka. Wobec powyższego wniósł o zmianą zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022 na dziecko E.S. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powtórzył, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego wraz z żona sprawuje tymczasową (do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o ustanowienie rodziną zastępczą) pieczę na małoletnią wnuczką. Ojciec małoletniej nie żyje, a władza rodzicielska jej matki została ograniczona orzeczeniem Sądu. Nie zgadzając się z wydanymi w sprawie orzeczeniami organów odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Podkreślił, że ograniczenie kręgu opiekunów do osób, które wystąpiły do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka pozbawia dziecko, nad którym sprawowana jest bieżąca piecza możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie i wychowanie. Stąd wniosek, że przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, co uzasadniania poszukiwanie lepszej- silniejszej ochrony w Konstytucji - art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2, a nadto w Konwencji o Prawach Dziecka. Organicznie uprawnień w dostępności do świadczenia wychowawczego dla dziadków małoletniej sprawujących nad nią bieżąca pieczę. stanowi istotne naruszenie prawa małoletniej, wynikających wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji Prawa Dziecka. W świetle powyższego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tjedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2407). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania. Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy, opiekunem faktycznym dziecka, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359). W myśl tego przepisu rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. Zaznaczyć na wstępie przyjdzie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Za bezsporne należy uznać, że skarżący jest dziadkiem małoletniej, że jej ojciec nie żyje, zaś Sąd Rejonowy w R., wydanym w ramach zabezpieczenia prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r., powierzył skarżącemu i jego żonie bieżącą pieczę nad małoletnią wnuczką. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy osobie, której na mocy orzeczenia sądu powierzona została bieżąca piecza nad małoletnimi, przysługuje świadczenie wychowawcze, pomimo że osoba taka nie została wprost wymieniona w przywołanym powyżej art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Kwestia ta już wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które w większości przypadków w wydanych orzeczeniach opowiadały się za potrzebą takiej wykładni przepisów ustawy, która uwzględnia konstytucyjnie zagwarantowane prawa jednostki (por. m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2140/18; z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2707/17; z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19; czy wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 654/20, w Krakowie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/17; i w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 833/16). Opierając się na poglądach wyrażonych w powołanych orzeczeniach przypomnieć przyjdzie, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Podobnie jak we wskazanych wyżej sprawach, również na gruncie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wyniki wykładni językowej art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 ustawy nie dają się pogodzić z celem świadczenia wychowawczego wskazanym w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Wniosek ten wypływa także z określenia obowiązków państwa wobec dzieci wyznaczonych przez art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się zatem do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (vide: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2013 wydanie VII, uwagi do art. 72). Z powyższego wynika, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powyższą konkluzję potwierdza art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), zwanej dalej Konwencją, stanowiący, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3 Konwencji). Przepisy te, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (art. 91 ust. 1 Konstytucji). Powyższe wskazuje na to, że wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe przyznania świadczenia wychowawczego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozwalają osiągnąć celów postawionych w wymienionych regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych, nie daje zadowalających wyników. Co więcej należy dostrzec, iż wykładnia ta narusza art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te stanowią, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Statuują one zatem zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Jakkolwiek nie budzi zastrzeżeń możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady różności podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo różnicowanie, aby było dopuszczalne, winno opierać się o jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest owa wartościująca norma. I tego właśnie wymogu nie spełnia norma prawna wyprowadzona z przepisów art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy, albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwa, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem samego świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego w sensie językowym sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium winno pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się ponadto uwagę, że zakres działań podejmowanych względem dziecka w rodzinie biologicznej nie różni się od tego, który występuje w ramach pieczy ustanowionej przez sąd powszechny. Skoro zakres opieki jest analogiczny, tym samym uprawnienia osób sprawujących tę opiekę winny być zbieżne. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podzielając przedstawione wyżej stanowisko judykatury, uwzględnił skargę i przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji, uznając za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną i pozytywnie rozpoznają wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres sprawowania bieżącej pieczy.