II SA/Ol 71/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 4 listopada 2021 r. nr XX/610/2021 w przedmiocie nadania statutu Muzeum Archeologiczno-Historycznego w Elblągu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Rada Miejska w Elblągu w dniu 4 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2020 r., poz. 902), art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194) oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.) podjęła uchwałę Nr XX/610/2021 w sprawie statutu Muzeum Archeologiczno - Historycznego w Elblągu. W § 1 uchwały nadano statut Muzeum Archeologiczno - Historycznego w Elblągu w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały. Uchwała ta została zaskarżona, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę Warmińsko – Mazurskiego (Wojewoda), który wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1 ww. uchwały wraz z załącznikiem do uchwały. Uchwale zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach, poprzez uchwalenie statutu muzeum bez uzgodnienia jego treści z ministrem właściwym ds. kultury i dziedzictwa narodowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismem z dnia 22 listopada 2021 r. wystąpił do organów gminy o udzielenie informacji - czy przed podjęciem uchwały w sprawie nadania statutu Muzeum Archeologiczne - Historycznemu w Elblągu, przyjęty statut uzgodniono z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach. W odpowiedzi, Prezydent Miasta Elbląga podał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, statut przyjęty w formie załącznika, nie był uzgodniony z ministrem. Organ podniósł, że z przepisu art. 6 ustawy o muzeach, nie wynika wprost, aby obowiązek uzgadniania statutu dotyczył także zmian już obowiązującego statutu. Wskazał także, że obowiązujący statut instytucji, nadany uchwałą z dnia 25 czerwca 2020 r., w sprawie statutu Muzeum Archeologiczne - Historycznego w Elblągu, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 2020 r., "nie spotkał się z koniecznością uzgodnienia jego zapisów z ministrem właściwym do spraw kultury i dziedzictwa narodowego", co w ocenie organu potwierdza słuszność stanowiska organu". Wojewoda stwierdził, że stoi na stanowisku, że co do zasady, zmiana uchwały w sprawie nadania statutu, winna następować w takim samym trybie, jaki ustawa przewiduje dla nadania statutu. Odmienne postępowanie, prowadziłoby do nieakceptowalnych społecznie wniosków, iż jakakolwiek zmiana treści statutu, w tym także niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, mogłaby być dokonywana z pominięciem procedury uzgodnieniowej. Brak po stronie organu nadzorującego działalność muzeów, wiedzy lub nawet sygnału o zamiarze wprowadzenia takich zmian, uniemożliwia skuteczne wykonywanie kompetencji nadzorczych, wynikających z przepisów ustawy o muzeach. Jeśli statut muzeum wymaga, aby zmiana statutu następowała w trybie właściwym dla nadania statutu, to oznacza to, że zmiana statutu, musi przebiegać w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Podjęcie uchwały w sprawie zmiany statutu, bez uprzedniego uzyskania uzgodnienia, stanowi istotne naruszenie prawa. Dodatkowo wskazał, że szereg wątpliwości budzi legalność poszczególnych zapisów uchwały. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed nadaniem statutu organizator zobowiązany jest uzgodnić jego treść z ministrem właściwym ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Z art. 6 ustawy o muzeach nie wynika wprost, aby obowiązek uzgadniania statutu dotyczył także zmian już obowiązującego statutu. Tym bardziej, że przepis ten odsyła do art. 5 ustawy mówiącym o utworzeniu muzeum, co należy interpretować w ten sposób, iż tylko przy utworzeniu muzeum jego pierwszy statut wymaga uzgodnienia z ministrem. W związku z tym uznać należy, iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy w sposób zarzucany przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Ponadto zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 tejże ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. – CBOSA). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95 – CBOSA. Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 – CBOSA). W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). Aktem prawa miejscowego jest także statut instytucji kultury. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1 tej ustawy). Statut, ściślej uchwała w jego przedmiocie oraz uchwały go zmieniające, stanowią akt prawa miejscowego. Zgodzić się należy z poglądem, że uchwała rady gminy regulująca organizację funkcjonowania instytucji kultury, w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie jednostki kultury nie są bowiem wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z niego akt o charakterze prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2009 r., II OSK 1526/08 oraz 8 sierpnia 2012 r. - CBOSA). Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim ścisłych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie nadania statutu Muzeum Archeologiczno - Historycznego w Elblągu. Jako podstawę prawną uchwały rada miasta wskazała m.in. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o muzeach. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z zastrzeżeniem ust. 5. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że nadanie statutu muzeum przez podmiot określony w art. 5 ust. 1 ustawy o muzeach (minister, kierownik urzędu centralnego, jednostka samorządu terytorialnego, osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej) możliwe jest po uzgodnieniu tego statutu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Ustawodawca określił zatem powyższym przepisem warunek nadania statutu muzeum, jakim jest uzgodnienie statutu. Ustawodawca oczekuje zatem od rady gminy takiego działania – w tym wypadku uzgodnienia z innym organem – jakie zakreśla w granicach stanowionych przez niego przepisach. Zakładając zatem racjonalność działania ustawodawcy wywnioskować należy, że nie stanowi realizacji art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach przyjęcie przez radę gminy statutu bądź zmiana statutu, który nie był uzgodniony z odpowiednim ministrem – a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Takie działanie organu stanowi naruszenie prawa. Przedstawione powyżej naruszenie prawa, uznane przez Sąd za istotne, obligowało do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w całości. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać obowiązujących norm prawnych w zakresie tworzenia aktów prawnych. Uchwała rady gminy, wydana w oparciu o przepis ustawowy, musi respektować unormowania zawarte w tej ustawie. Tym samym Sąd zobligowany był, stosownie do art. 147 p.p.s.a., do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego aktu. W tej sytuacji poza zakresem rozważań znalazły się - jako bezprzedmiotowe – wskutek powyższej konstatacji Sądu zarzuty dotyczące poszczególnych postanowień uchwały.