II SA/Ol 60/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Gminy Kętrzyn z dnia 24 marca 2021 r. nr XXX/155/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kętrzyn stwierdza nieważność § 8 i § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Rada Gminy Kętrzyn w dniu 24 marca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXX/155/2021 w sprawie w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kętrzyn. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: u.o.z.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy (dalej jako: "Prokurator") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 8 i § 12 załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił: naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez brak wskazania w uchwalonym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi konkretnego podmiotu (lekarza weterynarii) obowiązanego do zapewnienia opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; przekroczenie delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez brak uregulowania w § 12 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Podniósł, że w treści § 8 załącznika do uchwały Rada Gminy Kętrzyn wskazała, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane jest przez zapewnienie całodobowych usług weterynaryjnych na podstawie zawartej umowy. W treści w/w aktu prawa miejscowego nie określono podmiotu, który będzie realizował w/w zadanie. Przyjęta przez organ treść § 8 załącznika do uchwały nie może być uznana za spełniającą wymogi zawarte w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., zgodnie z którym przyjęty przez Radę Gminy Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi winien określać m.in. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, w treści § 12 załącznika do uchwały nie wskazano w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 130.000,00 zł przeznaczona na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wskazana powyżej kwota powinna uwzględniać wszystkie zadania gminy objęte programem. Natomiast zaskarżone unormowanie w żaden sposób nie określa wielkości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań obejmujących wyłapywanie i utrzymywanie zwierząt w schronisku, sterylizację i kastrację kotów wolno żyjących, opiekę weterynaryjną oraz ich dożywianie, zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, zabiegi usypiania ślepych miotów oraz prowadzenie kampanii adopcyjnej "Zaadoptuj psa". W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowana jest poprzez zapewnienie całodobowych usług weterynaryjnych na podstawie zawartej umowy. W związku z czym organ dokonał konkretyzacji powołując się na zawarcie konkretnej umowy z podmiotem, który zapewni całodobową opieką weterynaryjną. Wystraczające jest zatem określenie, iż zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane jest poprzez zapewnienie całodobowych usług weterynaryjnych na podstawie zawartej umowy, która będzie określała konkretny podmiot i obowiązki. Natomiast § 12 reguluje całościowo kwestie finansowania Programu. Dokładnie § 12 ust. 3 wskazuje, że środki finansowe na realizację zadań w wysokości 130.000 zł wydatkowane będą na: wyłapywanie i utrzymywanie zwierząt w schronisku, kastrację i sterylizację kotów wolno żyjących, opiekę weterynaryjną nad nimi oraz dożywianie, zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, zabiegi usypiania ślepych miotów, prowadzenie kampanii adopcyjnej "Zaadoptuj psa". Natomiast w sytuacji zaistnienia nieprzewidzianych zdarzeń losowych z zakresu Programu dopuszcza się zwiększenie środków finansowych na realizację zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został wniesiony przez Prokuratora i pełnomocnika organu. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rzeczonej sprawie kontroli sądowej poddano uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Została ona podjęta m.in. na podstawie przepisu art. 11a u.o.z. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wskazać należy, że zakres delegacji ustawowej dla gminy wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Treść art. 94 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. W orzecznictwie prezentowany jest powszechnie pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, według Sądu zasadnie został podważony zapis § 8 załącznika do uchwały w kontekście określenia podmiotów mających realizować zadania z zakresu opieki na zwierzętami bezdomnymi. Art. 11 ust. pkt 8 u.o.z. stanowi, że Program obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w realizacji obligatoryjnych zapisów ustawowych uchwał, rady gminy powinny wskazywać konkretnego lekarza weterynarii zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, (LEX nr 2066405), "rada powinna, w celu wypełnienia normy przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8, wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowy nakaz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia też ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do określonego podmiotu w celu zapewnienia opieki". Niniejsze rozważania, które orzekający w sprawie Sąd w pełni podziela, należy uznać za pomocne w kontekście uznania, iż niewskazanie konkretnego podmiotu (lekarza weterynarii) stanowi naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., gdyż zawarte w uchwale ogólne sformułowanie nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy winna zawierać nie tylko wskazanie konkretnego schroniska ale również konkretnego podmiotu (lekarza weterynarii) zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wobec powyższego należy uznać, iż doszło do istotnego naruszenia prawa w § 8 załącznika do uchwały Rady Gminy, stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Sąd podziela ponadto argumentację skargi uzasadniającą wadliwość wskazanego przez Prokuratora przepisu § 12 regulacji stwierdzającego, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu w wysokości 130.000,00 zł zabezpieczone są w budżecie Gminy na 2021 r. Podzielić należy zarzut, że § 12 załącznika do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową, wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Jak wynika z analizy tego przepisu, program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze - powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre - sposób wydatkowania tych środków. Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W zaskarżonym § 12 zapisano, że pkt 1. wysokość środków przewidzianych na realizację programu wynosi 130.000 zł. Z zakwestionowanego zapisu nie wynika aby ustalono sposób wydatkowania tych środków, a zatem nie wyczerpano zakresu przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Powyższa regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Należy wskazać, że powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały (podobnie w wyroku WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 90/21). Tym samym wskazana regulacja nie zawiera unormowań, które lokalny prawodawca zobowiązany był w nim zamieścić. Stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu, skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, jak wskazano już wyżej uznaje się takiego rodzaju naruszenie prawa, jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie narusza prawo w stopniu istotnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, stwierdził nieważność zakwestionowanych przepisów załącznika do uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kętrzyn w 2021 roku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.