IV SA/Po 79/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Burmistrz K. postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej k.p.a.) oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej u.ś.r.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia G. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad T. P.. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji podał, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania był fakt, że sprawa ustalenia G. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia była już rozpatrzona i zakończyła się wydaniem decyzji odmownej w dniu [...] marca 2020 r. znak: [...] Podstawą rozstrzygnięcia był fakt, że na G. P. nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. Decyzje te były przedmiotem kontroli ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku tych postępowań obie decyzje ww. organów zostały utrzymane w mocy. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył G. P. (dalej Skarżący) podnosząc, że organ niezasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi zmiana stanu faktycznego i prawnego pomimo tego, że w dniu [...] czerwca 2021 r. zmarła jedyna osoba żyjąca a spokrewniona w linii prostej z T. P. tj. M. C. P.. W ocenie Skarżącego fakt, że obecnie brak jest osób żyjących uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że uprawnienie to przechodzi na Skarżącego. Ponadto Skarżący wskazał, iż obecnie nie toczy się żadne postępowanie sądowe w przedmiocie zbadania zgodności z prawem poprzednich decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] listopada 2021r. nr [...] zaskarżone postanowienie Burmistrza K. utrzymało w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że G. P. wnioskiem z [...] września 2021 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciocią T. P.. Kolegium podniosło, że Burmistrz K. decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], rozpoznając wcześniejszy wniosek złożony przez Skarżącego w dniu [...] lutego 2020 r., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ciocią T. P.. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że powodem odmowy wnioskowanego świadczenia jest fakt, iż na Skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec cioci oraz brak daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2020 r. nr [...] Ww. decyzje organów I i II instancji były przedmiotem kontroli sądowej w wyniku której zostały utrzymane w mocy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie zachodzi tożsamość podmiotu występującego z wnioskiem, przedmiotu sprawy oraz stanu faktycznego i prawnego. Zarówno wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. jak z dnia [...] września 2021 r. G. P. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciocią T. P.. Kolegium stwierdziło, że na Skarżącym nadal nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec cioci T. P. z uwagi na fakt, iż jako bratanek jest z nią spokrewniony w linii bocznej. Oceniając zarzuty podniesione w zażaleniu Kolegium stwierdziło, że fakt, iż jedyna osoba uprawniona tj. M. C. P. zmarł, nie powoduje przeniesienia obowiązku alimentacyjnego na jego syna G. P., a tym samym w wyniku tej okoliczności nie ukształtowało się uprawnienie żalącego do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. G. P. kwestionując wydane w sprawie rozstrzygnięcia wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia prawa doświadczenia pielęgnacyjnego pomimo tego, że decyzja ostateczna winna zostać zmieniona z uwagi na istotną zmianę stanu faktycznego i prawnego tj. śmierć jedynej osoby żyjącej a spokrewnionej w linii prostej z T. P. - M. C. P. w dniu [...] czerwca 2021 r. i fakt, że w chwili obecnej brak żyjących osób uprawnionych do świadczenia wymienionych w art. 17 ust. 1. pkt. od 1 - 3 u.ś.r., a jedyną żyjącą osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia jest skarżący i ponadto nie toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie zbadania zgodności z prawem wcześniej zaskarżonych aktów administracyjnych. Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności Skarżący zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść skarżonego orzeczenia. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na treść art. 154 §1 k.p.a. wskazał, że za wszczęciem postepowania przemawia jego słuszny interes. Skarżący potwierdził, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1164/20 oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2020 r. nr [...], która to decyzja utrzymała w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania i pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ciotką T. P. legitymującą się orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Wyrokiem NSA z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 480/21 oddalono skargę kasacyjną. Jak stwierdził skarżący ww. wyroki zapadły w innym stanie faktycznym, albowiem w tym czasie żył M. P. - uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba wymieniona w art. 17 ust. 1. pkt. od 1-3 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym ta druga przesłanka nie została w żaden sposób dookreślona. Należy jednak przez nią rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08 - dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W konsekwencji uznać należy, że dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. każdorazowo wypełniać będzie bezprzedmiotowość złożonego wniosku, stanowiąca uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Lu Gd 1009/12, LEX nr 1232079). Jak słusznie zauważyły organy administracyjne I i II instancji orzekające w przedmiotowej sprawie, prowadzenie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygniecie, prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tzw. res iudicata). O naruszeniu res iudicata decyduje jednak istnienie tożsamości obu spraw. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 969 – 970 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Słusznie wskazały organy administracyjne orzekające w sprawie, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: 1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r., str. 637). Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił ustalenia organów administracji o tożsamości sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2021r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad T. P. ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną Burmistrza K. z [...] marca 2020r. nr [...], skutkiem czego organy obu instancji uznały, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na skutek ponownego wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Faktem jest, że powołana decyzja Burmistrza K. z [...] marca 2020 r. funkcjonuje nadal w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymało ją w mocy (skarga G. P. na w/w decyzję SKO w K. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z 15 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1164/20, a skarga kasacyjna od w/w wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 480/21). Należy jednak zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie skarżący wprawdzie zwrócił się o przyznanie tożsamego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną ciotką, ale - co istotne - na inny okres świadczeniowy. Skarżący wywodzi uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tej samej okoliczności faktycznej, co we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. (sprawowanie opieki nad ciotką), ale w ocenie Sądu o pełnej tożsamości przedmiotowej obu tych spraw nie może być mowy. Organy orzekające w sprawie nie uwzględniły bowiem okoliczności, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter okresowy, zatem nie można mówić o tożsamości przedmiotowej w sprawie, skoro obecny wiosek dotyczy innego okresu świadczeniowego. Takie stanowisko wyraził WSA w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z 30 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 947/17 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 951/19 (dostępne CBOSA). To stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie brak jest pełnej tożsamości przedmiotu sprawy załatwionej decyzją Burmistrza K. z [...] marca 2020 r. nr [...] (zainicjowanej wnioskiem z [...] lutego 2020 r.). Przedmiot tych spraw w istocie różni się bowiem zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter okresowy, a początkowy moment przyznania uprawnienia wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Z tego względu należy uznać, że nie zachodzi tożsamość ww. spraw, bowiem różnić się one będą momentem początkowym, od którego wnioskowane świadczenie może zostać przyznane. Z powyższych względów stwierdzić należy, że organy błędnie uznały, że sprawa objęta wnioskiem skarżącego z [...] września 2021 r. jest tożsama sprawą już uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną Burmistrza K. z [...] marca 2020 r. Sprawy te nie są bowiem tożsame przedmiotowo w pełnym zakresie. Organ I instancji w niniejszej sprawie, a za nim organ odwoławczy, niezasadnie przyjęły, że zachodzi przeszkoda w ponownym wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką Skarżącego. W konsekwencji organy błędnie zastosowały art. 61 § 1 k.p.a., czym naruszyły ten przepis, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego organ I instancji winien zatem rozpatrzeć merytorycznie wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenie pielęgnacyjnego. Obowiązkiem organu pierwszej instancji w dalszym toku postępowania będzie zatem wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad T. P. oraz wydanie w tej sprawie stosownej decyzji merytorycznej z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag i wniosków. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż na obecnym etapie sprawy przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutów skargi wskazujących na zmianę stanu faktycznego sprawy wynikającej ze śmierci M. C. P. spokrewnionego w linii prostej z T. P.. Organ I instancji prowadząc ponownie postepowanie dokona oceny stanu faktycznego sprawy i oceni zasadność przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad T. P. w świetle przesłanek wynikających z 17 ust. 1 pkt 1 – 3 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.