II GSK 1794/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2603/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (....) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) i (...) (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na podstawie decyzji organu I instancji z (...) r. skarżący zajmowali odcinek pasa drogowego ul. (...) w rej. ul. (...) przez umieszczenie (funkcjonowanie) w nim kiosku handlowego o powierzchni 20 m2 w terminie od 1 sierpnia 2015 r. do 30 września 2015 r. Jednocześnie powyższą decyzją organ I instancji odmówił skarżącym wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego w ww. celu w terminie od 1 października 2015 r. do 31 lipca 2016 r. Od decyzji organu I instancji skarżący wnieśli odwołanie do SKO w Warszawie, które decyzją z (...) r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja organu II instancji stała się przedmiotem skargi skarżących do tut. Sądu, który wyrokiem z 20 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 221/16 oddalił skargę a także Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną, wniesioną od tego wyroku. Decyzją z (...) r. organ I instancji, działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 k.p.a., odmówił skarżącym wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego we wnioskowanym okresie. W uzasadnieniu podkreślił, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału wykazała, iż realizacja zamierzeń zarządcy drogi była możliwa dopiero po usunięciu z pasa drogowego kiosku handlowego, co powinno nastąpić do 30 września 2015 r. Jednak kontrola omawianego odcinka pasa drogowego przeprowadzona 10 sierpnia 2016 r. wykazała, iż kiosk handlowy, stanowiący własność skarżących, jest nadal umieszczony w pasie drogowym ul. (...), co uniemożliwia przeprowadzenie modernizacji tego odcinka pasa drogowego. Takie zachowanie skarżących wypełnia dyspozycję art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji organu I instancji z (...) r., SKO w Warszawie, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. SKO w Warszawie powołało się na ustalenie organu I instancji, iż ZDM zamierzał jesienią 2015 r. zmodernizować teren, w którym zlokalizowany jest należący do skarżących kiosk handlowy, poprzez ustawienie stojaków rowerowych oraz utworzenie trawnika. Funkcjonowanie ww. kiosku uniemożliwia przeprowadzenie tej modernizacji, która służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Skarżący wnieśli skargę na decyzję SKO w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skarga nie zasługuje na uwzględnienie a zaskarżona decyzja SKO w Warszawie z (...) r. oraz utrzymania nią w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z (...) r. odpowiadają prawu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że wskazana modernizacja służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Wbrew przekonaniu skarżących, plany wykonania wskazanych prac uprawniają zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, co przewidywana inwestycja. Zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony, który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. WSA wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się projekt organizacji ruchu z (...) r. nr (...), zatwierdzony przez Inżyniera Ruchu m.st. Warszawy. Bezsprzecznie realizacja tych zamierzeń ma pierwszeństwo przed posadowieniem obiektów budowlanych, które nie są związane z potrzebami ruchu drogowego. Innymi słowy, realizowanie inwestycji związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ma pierwszeństwo przed realizacją celów prywatnych, zwłaszcza że zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 u.d.p.). Od przedmiotowego wyroku skarżący złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 39 ust. 3 u.d.p. przez brak zastosowania w przedmiotowej sprawie, pomimo istnienia przesłanek do wydania zezwolenia, z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uprawniającego organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżących. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że okolicznością wystarczającą do wydania decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego ul. (...) róg ul. (...) w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o pow. 20 m2 w okresie od 1 sierpnia 2016 do 31 stycznia 2019 r. jest sam zamiar Prezydenta m.st. Warszawy zagospodarowania ww. terenu, w sytuacji gdy z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby cel był realny oraz aby organy zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia; - art. 145 § w 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, pomimo iż w uzasadnieniu tej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej dla skarżących; - przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do argumentacji skarżącego zawartej w skardze wniesionej do WSA w zakresie odstąpienia przez organ od badania w jaki sposób i kiedy inwestor zamierza podjąć roboty budowlane, co stanowiłoby o tym, że zamiar ich wykonania jest rzeczywisty, konieczności uzyskania decyzji konserwatora zabytków oraz organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielającego pozwolenia na projektowane prace; - przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do argumentacji skarżącego zawartej w skardze wniesionej do WSA w zakresie powołanej w uzasadnieniu skargi tezy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2011 r., III SA/Łd 662/10 wydanego w sprawie o analogicznym stanie faktycznym (ustawienia w pasie drogowym stojaków rowerowych, na którym znajduje się kiosk handlowo-usługowy); - przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez faktyczne niewyjaśnienie i nieuzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odniesienie się do argumentów skarżących przedstawionych w skardze, niepodjęcie próby wykazania ich nietrafności, faktyczny brak analizy prawnej w kwestiach podnoszonych przez skarżących, zasadniczych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Kontrola orzeczenia Sądu I instancji sprowadza się zatem do oceny, czy narusza ono przepisy wskazane w zarzutach środka odwoławczego. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjne złożonej w tej sprawie stwierdzić należy, że problem, objęty zarzutami postawionymi w tejże skardze kasacyjnej, dotyczący podobnego stanu faktycznego i prawnego, były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5548/16. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela motywy uzasadnienia tego wyroku uznając, że są one trafne również w okolicznościach tej sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miały istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagały zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., jako najdalej idące, z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności. Przypomnieć trzeba, że w powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sytuacja taka ma miejsce w omawianym uzasadnieniu. Wobec powyższego, zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji okazały się chybione. W przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia prawa materialnego ani wskazanych w ramach środka odwoławczego przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że przepis ten nie został w rozpatrywanej sprawie zastosowany, pomimo że zaistniał przypadek w nim przewidziany uprawniający organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżących. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organy administracji, a następnie Sąd I instancji nie dostrzegły tych powodów, ponieważ w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie i błędnie oceniły zgromadzone dowody. W ocenie NSA ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wyjaśniły stan faktyczny sprawy, prawidłowo zbadały i oceniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. W wyniku tego stwierdziły, że ze względu na planowaną modernizację terenu polegającą na ustawieniu stojaków rowerowych oraz utworzeniu trawnika w miejscu istniejącego kiosku handlowego nie zachodzi przewidziana w powołanym przepisie przesłanka uprawniająca do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do okresu od 1 sierpnia 2016 r. do 31 stycznia 2019 r. Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, że planowana inwestycja służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Na obecnym etapie postępowania okoliczność ta pozostaje niekwestionowana. Jest to o tyle istotne, że celem ochrony prawnej - w świetle art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p. - jest bezpieczeństwo i organizacja ruchu drogowego, nie zaś ochrona posiadania działek należących do zarządców dróg publicznych (zob.: wyrok NSA z 2 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA 439/02; dostępny w CBOSA). Skarżący kasacyjnie podnosi natomiast, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynika, że zarządca drogi zmierzał do rzeczywistej realizacji wskazanego przedsięwzięcia. Powołuje się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 662/10 nie dostrzegając, że wskazane orzeczenie zostało wydane w istotnie różniących się okolicznościach faktycznych. W sprawie tej WSA uchylił decyzje administracyjne ze względu na pozbawienie strony miejsca pracy, a tym samym środków do życia na skutek wydania decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego pod prowadzony przez nią kiosk w okresie kilku miesięcy na przełomie 2010 i 2011 r. wyłącznie w obliczu przyszłych, nieokreślonych w czasie działań organów administracji, które według założeń przyjętych w ramach Strategii rozwoju ulicy (...), mogły być realizowane do 2020 r. W obecnie rozpatrywanej sprawie opracowanie Projektu organizacji ruchu określającego planowany termin obowiązywania czasowej organizacji ruchu (październik 2015 r.) i poddanie go wymaganym uzgodnieniom właściwych organów - Inżyniera Ruchu m.st. Warszawy oraz Stołecznego Konserwatora Zabytków świadczy o tym, że zarządca drogi podjął konkretne działania w celu realizacji inwestycji w miejscu, w którym usytuowany był kiosk handlowy. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji potwierdził, że zamierza przeprowadzić objętą ww. Projektem modernizację terenu jesienią 2015 r. Z uwagi na wskazane okoliczności Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie wykazane zostało, że zamiar przeprowadzenia modernizacji był rzeczywisty. Wymaga też podkreślenia, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem działania organu - co do zasady - według stanu z daty wydania objętej sądową kontrolą decyzji. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają w związku z tym okoliczności, które zaistniały po rozstrzygnięciu sprawy w drugiej instancji. Uzasadnia to przyjęcie, że decyzja w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na kolizję z inwestycją urzeczywistniającą cel publiczny związany z funkcjonowaniem ruchu drogowego i ochroną dróg publicznych, jest zgodna z prawem nawet jeżeli - z powodów wcześniej nieprzewidzianych - ostatecznie nie doszło do realizacji zaplanowanej inwestycji. Z omówionych względów zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji zasad dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonych w art. 7, 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Jak wykazano, wymaganiom tym - w kwestionowanym zakresie - sprostały organy administracji. W ocenie NSA, działanie organu odwoławczego odpowiada również wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie zaufania obywateli do organów administracji publicznej, gdyż w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla skarżących. Okoliczność, że strona nie podziela stanowiska organu nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 u.d.p., zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem, że uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, organ zobligowany jest do poszukiwania rozwiązań, które zapewnią odpowiedni poziom ochrony konkurujących ze sobą wartości (por. wyrok z 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08, dostępny w CBOSA). W tym kontekście zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił nie tylko interes publiczny w postaci umożliwienia realizacji zamierzenia mającego na celu ochronę podstawowych funkcji drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale również interes gospodarczy strony. Wyważył związane z nimi wartości i w konsekwencji nie odmówił udzielenia zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w całym okresie, którego dotyczył wniosek. Udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie, co do którego nie kolidowało to bezpośrednio z realizacją projektowanej inwestycji. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że art. 22 Konstytucji RP chroni wolność gospodarczą. Jednakże w świetle tego przepisu wolność gospodarcza nie jest wartością absolutną i może być ograniczona w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.