I OSK 1131/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1124/20 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1124/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. (dalej zwane "Prezydium") orzeczeniem z [...] listopada 1957 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm., dalej zwanej "ustawą z 13 lipca 1957 r.") orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 15 ha (w decyzji przy powierzchni widnieje zapis "ca 10 ha") położonego we wsi O., stanowiącego własność F.J. J.J. (dalej zwany "skarżącym") pismem z 15 lipca 2015 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium zarzucając mu rażące naruszenie prawa jak również wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym. Wyjaśnił, że F.J. po wystąpieniu z Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej zwrócił się pismem z 12 marca 1957 r. do Gminnej Rady Narodowej w J., w trybie art. 12 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 40, dalej zwanego "dekretem z 9 lutego 1953 r."), o przejęcie na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego jego własność oraz o odszkodowanie. Wnosił o przyznanie mu mniejszego gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1954 r. w sprawię przejmowania na własność gospodarstw rolnych niecałkowicie lub nienależycie zagospodarowanych od ich właścicieli oraz w sprawie odszkodowań za te gospodarstwa (Dz. U. Nr 8 poz. 26, dalej zwanego "rozporządzeniem z 1954 r."). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że po wystąpieniu z Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej nie posiada koni i innego inwentarza martwego i nie ma możliwości prowadzenia gospodarstwa. W takiej sytuacji, w ocenie skarżącego wydanie orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa F.J. uznać należy za rażące naruszenie prawa. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...], Wojewoda [...] (dalej zwany również "Wojewodą"), na podstawie art. 157 i 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej zwany "Ministrem"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji W toku postępowania organy ustaliły, że F.J. nabył swoje gospodarstwo aktem nadania, na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279). Następnie wyjaśniły, że gospodarstwo stanowiące własność F.J. zostało przejęte na własność Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium z [...] listopada 1957 r., na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. Z przepisu tego wynikało, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli zostało: 1) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, 2) opuszczone przez właściciela w okresie od 29 kwietnia 1955 r. do wejścia w życie ustawy, tj. do 26 lipca 1957 r. W ocenie organów, nieruchomość będąca przedmiotem przejęcia przed 26 lipca 1957 r. została przez F.J. opuszczona. Świadczy o tym w szczególności treść orzeczenia z [...] listopada 1957 r., z którego wynika, że opuszczenie gospodarstwa nastąpiło po 29 kwietnia 1955 r., a przed 26 lipca 1957 r. "bez jakiegokolwiek uprzedzenia". Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się wniosek F.J. z 12 marca 1957 r. o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa, w którym deklaruje, że nie ma możliwości prowadzenia gospodarstwa z uwagi na brak sprzętu rolniczego oraz ankieta z 14 marca 1957 r. spisana przez członka Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w J., z której wynika, że F.J. "już 4 miesiące pracuje w PGR D.", dodatkowo nie ma inwentarza martwego ani żywego pozwalającego mu na pracę w gospodarstwie, jak również Kwestionariusz nr 3, w którym wskazano, że "po wystąpieniu z Spółdzielni Produkcyjnej Pan F.J. zostawił gospodarstwo i wybył do PGR w D., pozostawienie gospodarstwa spowodowało kłótnię między członkami ... a J." a także, iż "Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w J. występuje z wnioskiem przychylnym o przejęcie gospodarstwa na Skarb Państwa, na gospodarstwie mieszka inny osadnik ob. S.Z. J. 15.3.57.". Organy ustaliły również, że F.J. otrzymał orzeczenie i nie wniósł od niego odwołania, przy czym orzeczenie zostało mu doręczone na adres w miejscowości D., a zatem na adres inny niż adres gospodarstwa. W ocenie organów obu instancji powyższy materiał dowodowy wskazuje, że F.J. opuścił gospodarstwo rolne. Ponadto z ustaleń organów wynika, że F.J. zameldowany był w miejscowości O. [...] od 12 lipca 1945 r. do 20 grudnia 1961 r. Następnie przebywał na terenie Gminy G. Organy uznały jednak, że zameldowanie jest jedynie czynnością techniczną i z samego faktu zameldowania nie wynika, że dana osoba faktycznie zamieszkiwała w miejscu stałego zameldowania. Odnosząc się do kwestii złożenia przez F.J. wniosku o przyznanie mu mniejszego gospodarstwa organy wyjaśniły, że postępowania w sprawie przejęcia gruntów na własność Państwa wszczęte na podstawie dekretu z 9 lutego 1953 r. podlegały umorzeniu, jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 173), nie zostało wydane wykonalne orzeczenie. Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. weszła w życie 26 lipca 1957 r. W sprawie brak jest stosownego orzeczenia wydanego w postępowaniu z wniosku F.J. z dnia 12 marca 1957 r. Reasumując organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wobec umorzenia przez ustawodawcę z dniem 26 lipca 1957 r. wszelkich postępowań toczących się w trybie dekretu z 9 lutego 1953 r., wniosek z dnia 12 marca 1957 r., nie ma żadnego wpływu na prawidłowość orzeczenia z dnia [...] listopada 1957 r. Orzeczenie z dnia [...] listopada 1957 r. zostało wydane w odrębnym postępowaniu, na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r., który to przepis przewidywał określone przesłanki przejęcia nieruchomości. Przesłanki te zostały spełnione. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 K.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia słusznego interesu obywatela, a w szczególności przyjęciu, iż dokumenty i oświadczenia ówczesnych władz zmierzające do pozbawienia obywatela prawa własności mają jakiś szczególny walor wiarygodności - dokumentu godnego uznania w toczącym się obecnie postępowaniu, przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności dowodom przedłożonym przez skarżącego; 2) art. 7a K.p.a. stanowiącego, iż wszelkie wątpliwości interpretowane powinny być na korzyść strony, w tym w szczególność wobec faktu, iż brak jest w aktach informacji o sposobie załatwienia wniosku F.J. złożonego wiele miesięcy przed wydaniem spornego orzeczenia, 3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ, pomimo wcześniejszego wniosku F.J., mógł pozbawić go gospodarstwa rolnego na podstawie odrębnego postępowanie wszczętego wiele miesięcy po wniosku F.J. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając ją za niezasadną. Sąd I instancji wskazał, że niniejsze postępowanie toczyło się na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium. Sąd w składzie orzekającym podzielił i przyjął za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1478/17, w którym wskazano, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyroki NSA: z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, z dnia 29 maja 2013 r., II OSK 267/12, z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i stan prawny obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji. Jak zaznaczył Sąd I instancji, w powyższym wyroku NSA uznał również, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. NSA wyjaśnił także, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób nie budzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 K.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09). W niniejszej sprawie skarżący zarzuca, że nie zaistniały przesłanki pozwalające na uznanie gospodarstwa rolnego F.J. za opuszczone. W ocenie zatem Sądu I instancji zarzuty skarżącego dotyczą właśnie oceny stanu faktycznego. Organy nadzoru obu instancji przeanalizowały dokumenty znajdujące się w aktach sprawy na dzień wydania orzeczenia i uznały, że na podstawie tych dokumentów możliwe było uznanie gospodarstwa rolnego F.J. za opuszczone. Wyjaśniły również, że za taką oceną materiału zebranego w latach pięćdziesiąt ubiegłego wieku przemawia powtarzająca się zarówno we wniosku z 12 marca 1957 r., kwestionariuszu nr 3 czy ankiecie okoliczność, że poprzednik prawny skarżącego po wystąpieniu ze Spółdzielni nie posiadał inwentarza pozwalającego mu na prowadzenie gospodarstwa (wniosek, ankieta z 14 marca), pracuje w Państwowym Gospodarstwie Rolnym w D. (ankieta, kwestionariusz), gospodarstwo pozostawił (kwestionariusz nr 3) i nie zamierza go prowadzić (ankieta). W ocenie Sądu organy nadzoru postąpiły prawidłowo dokonując oceny czy orzeczenie z [...] listopada 1957 r. dotknięte jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa w świetle stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego zgromadzonego przed datą jego wydania. Brak było podstaw do poszukiwania przez organy jakichkolwiek innych dowodów, a zatem podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. uznać należało za niezasadne. Sąd podzielił również stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym stan faktyczny wynikający z dokumentów, którymi dysponowało Prezydium w dniu wydania orzeczenia z [...] listopada 1957 r., pozwalał na zastosowanie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. W świetle przywołanych wyżej okoliczności nie sposób uznać, by zastosowanie do takiego stanu faktycznego art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. doprowadziło do powstania stosunku prawnego, który na gruncie tego przepisu nie mógł powstać. W konsekwencji Sąd za niezasadne uznał również wszelkie argumenty skargi dotyczące kwestii zameldowania F.J. Ustalenia dotyczące jego zamieszkiwania wykraczają bowiem poza zakres ustaleń poczynionych w toku postępowania poprzedzającego wydanie spornego orzeczenia z 1957 r. Przyczyny, dla których F.J. wymeldował się dopiero w 1961 r. z miejscowości O., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd uznał także za trafne stanowisko organów, że postępowanie zainicjowane wnioskiem F.J. z 12 marca 1957 r. podlegało umorzeniu zgodnie z art. 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Skarżący na etapie skargi zarzucał organom, że nie ustaliły, czy przed dniem 26 lipca 1957 r., to jest przed datą uchylenia dekretu z 9 lutego 1953 r. nie zostało wydane orzeczenie na skutek wniosku z 12 marca 1957 r. Odnosząc się do tego argumentu Sąd podkreślił, że dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący zaczął sugerować, że wniosek F.J. z 12 marca 1957 r. mógł zostać rozpoznany a organy nadzoru zaniechały ustalenia tej okoliczności. Zwrócił jednak uwagę, że w aktach administracyjnych przekazanych przez Burmistrza S. a dotyczących gospodarstwa F.J. brak jest orzeczenia rozpatrującego wniosek z 12 marca 1957 r. W konsekwencji uznał, że orzeczenie takie nie zostało wydane. Skarżący podnosił również zarzut wadliwego określenia powierzchni gospodarstwa w orzeczeniu wywodząc, że F.J. mógł pozostawać w przekonaniu, że odebrano mu tylko część gospodarstwa. Oceniając powyższą kwestię Sąd podkreślił, że z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że F.J. zmarł [...] października 1970 r., a więc blisko 23 lata po wydaniu i doręczeniu mu orzeczenia z [...] listopada 1957 r. Gdyby rzeczywiście był przekonany, że odebrano mu tylko część gospodarstwa to trudno jest przyjąć, by przez okres przeszło dwudziestu lat nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, dlaczego nowy nabywca gospodarstwa zajmuje je całe, czy też mających na celu doprowadzenie do odzyskania przysługującej mu części. Tymczasem żadne dowody potwierdzające podjęcie takich czynności, a co za tym idzie potwierdzające wskazany w skardze rzekomy sposób rozumienia orzeczenia przez F.J., nie zostały przedstawione przez 5 lat trwania postępowania nadzorczego. Zarzut naruszenia art. 7a K.p.a. Sąd uznał za niezasadny. Przepis ten wprowadzony został do Kodeksu postępowania administracyjnego 1 czerwca 2017 r. Przewiduje on, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Natomiast sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia nie może być traktowana jako sprawa, której przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia. Co więcej, ewentualne stwierdzenie nieważności orzeczenia mogłoby mieć wpływ na interes osoby trzeciej, to jest obecnego właściciela gospodarstwa. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, tj.: – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a, jest co do zasady przepis prawa materialnego, podczas gdy pojęcie "rażące naruszenie prawa" powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym, co w konsekwencji doprowadziło niesłusznie do oddalenia skargi i uznania, że orzeczenie z 1957 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia; – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 15 ha położonego we wsi O. stanowiącego własność F.J., tj. nie została spełniona przesłanka opuszczenia gospodarstwa rolnego przez właściciela w okresie od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 26 lipca 1957 r.; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia słusznego interesu obywatela, a w szczególności przyjęciu, iż dokumenty i oświadczenia ówczesnych władz zmierzające do pozbawienia obywatela prawa własności mają jakiś szczególny walor wiarygodności - dokumentu godnego uznania w toczącym się obecnie postępowaniu, przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności dowodom przedłożonym przez skarżącego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] listopada 1957 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej (organu) na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano stanowisko, że nie została spełniona przesłanka opuszczenia gospodarstwa rolnego przez jego właściciela w okresie od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 26 lipca 1957 r. Ówczesny właściciel nieruchomości F.J. zamieszkiwał bowiem przedmiotowe gospodarstwo wraz z rodziną do dnia 20 grudnia 1961 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wszelkie twierdzenia, iż F.J. opuścił przedmiotowe gospodarstwo są całkowicie bezpodstawne i opierają się jedynie na gołosłownym stwierdzeniu zawartym w ankiecie sporządzonej jednoosobowo przez członka Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w J. w dniu 14 marca 1957 r. - najprawdopodobniej bez bezpośredniej obecności tego urzędnika w przedmiotowym gospodarstwie. Przedmiotowa ankieta sporządzona została dwa dni po złożeniu przez F.J. wniosku o przejęcie posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Wskazywany w tej ankiecie fakt, iż F.J. pracuje w PGR D. oraz, że nie ma on inwentarza martwego ani żywego pozwalającego mu na pracę w gospodarstwie w żadnym przypadku nie dowodzi, że opuścił on swoje gospodarstwo, tym bardziej, iż okoliczności te wskazywał w swym wniosku. Jak podkreślił skarżący pominięty został znajdujący się w aktach sprawy dowód – pismo Burmistrza B. z dnia 29 października 2015 r. Z informacji zawartych w tym piśmie wynika, iż F.J. zameldowany był w miejscowości O. [..] od dnia 12 lipca 1945 r. do dnia 20 grudnia 1961 r. Jednocześnie Burmistrz B. stwierdził, iż nie posiada informacji o zameldowywaniu F.J. w miejscowości D. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wskazał, iż zarówno Minister, jak i Sąd, w swych rozważaniach całkowicie pominęły fakt, iż w ówcześnie obowiązujących przepisach o ewidencji i kontroli ruchu ludności - Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 marca 1928 r., a mianowicie w art. 7 tego rozporządzenia obligowano do dokonywania stosownego meldunku w przypadku pobytu trwającego dłużej niż 3 dni. Obowiązek ten dotyczył także właściciela i dzierżawcy budynku, w którym podlegający zameldowaniu przebywał. W przypadku naruszenia obowiązku meldunkowego, jak wynika z treści art. 25 ww. rozporządzenia, osoba niestosująca się do tego obowiązku podlegała odpowiedniej karze. Niezależnie od powyższego stwierdził, iż ww. przepisy stosowane były przez ówczesne niedemokratyczne totalitarne państwo, które w sposób rygorystyczny przestrzegało tego typu przepisy przy jednoczesnym podejrzliwym traktowaniu wszystkich obywateli. Tak więc ustalenia dokonane w tym zakresie w decyzji oraz wyroku są nieprawidłowe, a zasadne jest stwierdzenie, że meldunek zgodnie z obowiązującymi przepisami potwierdzał stan faktyczny, polegający na zamieszkiwaniu pod wskazanym w meldunku adresem. Za całkowicie nierozsądne uznał twierdzenie, że możliwym było zamieszkiwanie przez okres czterech lat pod innym adresem niż wskazanym w meldunku. Tym bardziej, że dotyczyło to tzw. ziem odzyskanych, które przez długie lata faktycznie objęte były stanem wyjątkowym, a przemieszczanie się obywateli podlegało szczególnym rygorom. Ponadto zauważono, że F.J. informował stosowne organy, iż zmuszony został do podjęcia pracy zarobkowej w Państwowym Gospodarstwie Rolnym w miejscowości D. Jednocześnie nie informował on o zmianie miejsca zamieszkania. Ponadto wskazano także, iż odległość między tymi miejscowościami, to jest O. i D. wynosi jedynie ok. 3 km. Podjęcie więc pracy, w istocie w sąsiedniej miejscowości, nie było niczym nadzwyczajnym i z oczywistych względów nie musiało wiązać się ze zmianą miejsca zamieszkania, a do pracy dojść można było nawet pieszo. Stosownie zaś do obowiązujących wówczas przepisów o postępowaniu administracyjnym - art. 24 - doręczenie możliwe było także w miejscu wykonywania przez odbiorcę pracy zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie przypomnieć należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w tym przepisie, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny, na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Dlatego też, zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku sądu rozpoznającego skargę na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dla ich skuteczności muszą wskazywać na naruszenie konkretnych przepisów prawa w powiązaniu z art. 156 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W sytuacji jednak, gdy skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje zakres wyjaśnienia sprawy, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającego na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez nieprawidłowe przyjęcie rozumienia art. 156 § 1 K.p.a. wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., gdyż skarga została oddalona (art. 151 P.p.s.a.). Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu tylko wtedy, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchyli zaskarżonej decyzji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Należy również wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11). Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, przez prowadzenie postępowania dowodowego. Wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13). Oceny legalności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzorczym dokonuje się zatem z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w niniejszej sprawie tą przesłanką była przesłanka rażącego naruszenia prawa zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia, zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów materialnoprawnych. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to zasadniczo wady dotyczące naruszenia prawa materialnego, zaś uchybienia przepisom postępowania mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji jedynie wyjątkowo, gdy w sposób bezsporny rzutowały na treść weryfikowanej decyzji. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11, LEX nr 1336365). Podkreślenia również wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma wyjątkowy charakter. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości w czasie rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Ten tryb postępowania nie stanowi więc dodatkowej możliwości zakwestionowania przez stronę oceny stanu faktycznego sprawy, jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, lecz ma na celu wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji obarczonej jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego powodu domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może opierać się na wszystkich uchybieniach, jakich dopuścił się organ wydając decyzję (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1822/21, LEX nr 3282335). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 156 § 1 K.p.a. W konsekwencji Sąd prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania i zasadnie oddalił skargę, albowiem w toku postępowania administracyjnego wykazano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności spornego orzeczenia. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z 1957 r. przez ocenę, że została spełniona przesłanka opuszczenia gospodarstwa rolnego przez jego właściciela w okresie od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejście w życie ustawy, tj. do dnia 26 lipca 1957 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w ramach uzasadnienia tego zarzutu przedstawiona została polemika z oceną dowodów, jakimi dysponowało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia o przejęciu gospodarstwa rolnego. Wskazać należy, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie, zostało wydane na podstawie art. 2 ustawy z 1957 r. Zgodnie z tym przepisem gospodarstwa rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela w okresie od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, mogą być na podstawie orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Zgodnie z treścią ww. art. 2 ustawy z 1957 r. jednym z warunków przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było opuszczenie gospodarstwa przez właściciela w okresie od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 26 lipca 1957 r. Sąd I instancji przyjął, że powtarzająca się zarówno we wniosku z 12 marca 1957 r., kwestionariuszu nr 3 czy ankiecie okoliczność, że poprzednik prawny skarżącego po wystąpieniu ze Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej nie posiadał inwentarza pozwalającego mu na prowadzenie gospodarstwa (wniosek, ankieta z 14 marca), pracuje w Państwowym Gospodarstwie Rolnym w D. (ankieta, kwestionariusz), gospodarstwo pozostawił (kwestionariusz nr 3) i nie zamierza go prowadzić (ankieta), stanowi o spełnieniu przesłanki opuszczenia gospodarstwa rolnego przez jego właściciela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest trafne. Oceny tej nie zmanienia dokument znajdujący się w aktach sprawy, na który powołuje się skarżący kasacyjnie tj. pismo Burmistrza B. z 29 października 2015 r. informujące, że F.J. zameldowany był w miejscowości O. [...] od dnia 12 lipca 1945 r. do dnia 20 grudnia 1961 r. Należy wyjaśnić, że samego faktu zameldowania nie można utożsamiać z zamieszkaniem i dlatego zameldowanie pod konkretnym adresem nie musi być tożsame z faktycznym miejscem zamieszkania określonej osoby. Przyczyny, dla których F.J. wymeldował się dopiero w 1961 r. z miejscowości O., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że F.J. otrzymał sporne orzeczenie i nie wniósł od niego odwołania, przy czym orzeczenie zostało mu doręczone na adres w miejscowości D., a zatem na adres inny niż adres gospodarstwa. Tym samym w tej sprawie kwestia zameldowania nie miała znaczenia dla badania okoliczności opuszczenia gospodarstwa rolnego na gruncie art. 2 ustawy z 1957 r. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie kwestia daty opuszczenia gospodarstwa rolnego, jakkolwiek istotna z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie przesądza samodzielnie o nieważności badanego orzeczenia z powodu rażącego naruszenia prawa. Oparcie zatem oceny przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na weryfikacji owego elementu stanu faktycznego sprawy jest działaniem niewystarczającym dla możliwości wystąpienia kwestii rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. I OSK 1407/20). Ocena bowiem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest bowiem jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Za prawidłowe w tej sytuacji uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z 1957 r. zaistniała przesłanka pozwalająca uznać gospodarstwo rolne za opuszczone przez jego właściciela, tj. przesłanka określona w art. 2 ustawy z 1957 r. Rozpatrując natomiast zasadność podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania z uwagi na ich sformułowanie w skardze kasacyjnej oraz uzasadnienie uznać należy, że w istocie zarzuty te sprowadzają się do polemiki autora skargi kasacyjnej z oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w oparciu o który ustalono, że właściciel opuścił gospodarstwo rolne w okresie, o którym mowa w art. 2 ustawy z 1957 r., to jest w okresie od 29 kwietnia 1955 r. do 26 lipca 1957 r. Zarzut ten nie jest zatem wystarczający dla oceny jego skuteczności. Skuteczność tego zarzutu wymagała bowiem wykazania, że orzeczenie z 1957 r., będące przedmiotem kontroli w trybie nadzoru, zostało podjęte z rażącym naruszeniem przepisu prawa materialnego, bądź z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które należy w skardze kasacyjnej wskazać. Dodać przy tym należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ, badając czy w sprawie zachodziły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie, tylko to ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu zwyczajnym, determinują ocenę zastosowania przesłanek norm prawa materialnego. W postępowaniu nadzorczym inny jest więc zakres postępowania dowodowego w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - rażące naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., regulujących przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego, mogłoby mieć miejsce tylko wtedy, gdyby w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa, gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym, jak wyżej wspomniano, w postępowaniu nieważnościowym nie można prowadzić postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu co do istoty sprawy, a ocena legalności decyzji ostatecznej powinna być dokonywana w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W świetle powyższych rozważań za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Jak to już wyżej wykazano, w ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podjął polemikę z dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłową, oceną materiału dowodowego zebranego w toku postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia z 1957 r. Tymczasem dla skuteczności tego zarzutu konieczne było wykazanie, że ocena materiału dowodowego zebranego w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli w trybie nadzoru została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie podjęcia kontrolowanego orzeczenia. Skoro bowiem w postępowaniu nadzorczym konieczne jest wykazanie, że decyzja (orzeczenie) będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzoru dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., to nie wystarczy zarzucanie organom nadzoru, że dokonały (ewentualnie) błędnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.