II SA/Łd 650/21

Dnia 4 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2022 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi M. R. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej M. W. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi M. R. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję, wydaną przez Burmistrza A. dnia [...]r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, na skutek wniosku M. W. z dnia 7 kwietnia 2021 r., Burmistrz A dnia [...]r., na podstawie art. 3 pkt. 11 w zw. z art. 20 ust. 2 oraz art. 17, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej: o.ś.r.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), wydał decyzję nr [...], w której orzekł o odmowie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 o.ś.r. na osobę W. M., ur. [...]roku. W uzasadnieniu organ, powołując się na przepisy prawa, wskazał, że z załączonych do akt sprawy dokumentów, w tym: 1) uwierzytelnionej kopii orzeczenia o niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., 2) uwierzytelnionej kopii Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS nr akt [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., 3) uwierzytelnionej kopię decyzji znak: [...] z dnia [...]r., 4) uwierzytelnionej kopii orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., 5) oświadczenia informującego: ,,nie pracuję, nie prowadzę działalności gospodarczej, nie jestem zarejestrowana w PUP. Nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad moim niepełnosprawnym synem M.. Sama na siebie posiadam orzeczenie o stopniu umiarkowanym (...)" , 6) danych pozyskanych za pośrednictwem systemu ep@tia, wynika, że M. W. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych a w orzeczeniu zawarto wskazania o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, ale z decyzji ZUS z dnia [...] r. jednoznacznie wynika, ze M. W. jest uprawniona do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do 31 stycznia 2023 r. co stanowi negatywną przesłankę do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z. art. 17 ust 5 pkt 1 lit.a o.ś.r. W związku z działaniem M. W. inicjującym postępowanie odwoławcze od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu dnia [...]r. wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję nr [...], którą, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 570), art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. 2020r., poz. 111 ze zm.); utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, podkreślił że z akt wynika, że strona orzeczeniem ZUS z dnia 31 stycznia 2020r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy a na podstawie decyzji ZUS z dnia [...]r. ma prawo z tego tytułu do renty, do dnia 31 stycznia 2023 r. Organ powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019r., sygn. akt SK 2/17 (gdzie orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, o.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), wskazał że stoi na stanowisku, że ustalone prawo do renty w związku z orzeczeniem ZUS o całkowitej niezdolności do pracy - wyklucza przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższą decyzję zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżąca M. W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 o.ś.r., oraz art. 68 Konstytucji RP. W tych okolicznościach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że mimo niepełnosprawności jest w stanie opiekować się synem, który nie jest na tym samym poziomie rozwojowym co jego rówieśnicy i potrzebuje stałej opieki skarżącej, co uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej a nie może w tym zakresie liczyć na ojca dziecka, z którym jest rozwiedziona. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wniosło o jej oddalenie, podnosząc że brak jest podstaw do równoległego otrzymywania przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną renty z tytułu niezdolności do pracy oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Organ, mając na uwadze fakt, iż orzeczenie ZUS zostało wydane [...] stycznia 2020r. tj. po wydaniu orzeczenia przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2019r., jest najbardziej aktualne i dlatego było przedmiotem oceny przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329 z dnia 9 lutego 2022r. dalej "p.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza A dnia [...] r., w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 o.ś.r. na osobę W. M., ur. [...] roku. Zasadniczym powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest, jak twierdzi organ odwoławczy, ustalone prawo do renty w związku z orzeczeniem ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, które na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. o.ś.r. wyklucza przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach o.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 o.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 o.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: pkt 1 - matce albo ojcu, pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, pkt 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pkt 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 o.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała pkt 1 - nie później niż do ukończenia 18. roku życia, lub pkt 2 - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b o.ś.r.). Natomiast przepis art. 17 ust. 5 o.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne, nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) (uchylony); 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z przywołanych unormowań, jasno wynika, że jednym z podstawowych i koniecznych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej (którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1-4) odpowiednio: nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy, jeżeli niepodejmowanie aktualnie zatrudnienia jest spowodowane właśnie koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy przypomnieć zatem, że jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy, w związku z jej niepodjęciem lub rezygnacją z niej, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter świadczenia zasiłkowego, które miało zastąpić instytucję zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 – Lex nr 2588317). A zatem, zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19 – Lex nr 2755167). Przenosząc rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zresztą ocenionego przez organy orzekające obu instancji wynika, że M. W., ur. [...] roku mocą orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2021 r. znak [...], został zaliczony do osób niepełnosprawnych a w orzeczeniu zawarto wskazania o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, natomiast jego matka i opiekunka – skarżąca, decyzją ZUS z dnia [...] lutego 2020 r. nabyła prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do 31 stycznia 2023 r. Fakty te nie były kwestionowane ani na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani też przed sądem. Skarżąca, jako matka, bezspornie mieści się w katalogu osób uprawnionych do przyznania wnioskowanego świadczenia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 o.ś.r. natomiast podopieczny jest osobą, nad którą opieka ta, w rozumieniu ustawy może być sprawowana, niemniej jednak skarżąca nie jest osobą, która w niniejszej sprawie z pracy, by zająć się synem, zrezygnowała. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U.2021.291 z dnia 15 lutego 2021r. dalej "ust. o em. i rent.") niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu, przy czym za całkowicie niezdolną do pracy rozumie się osobę, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, dokonując analizy pojęcia "całkowita niezdolność do pracy" należy brać pod uwagę zarówno kryterium biologiczne (stan organizmu dotkniętego schorzeniami naruszającymi jego sprawność w stopniu powodującym całkowitą niezdolność do jakiejkolwiek pracy), jak i ekonomiczne (całkowita utrata zdolności do zarobkowania wykonywaniem jakiejkolwiek pracy). Jeżeli więc skarżąca posiada rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, należy przyjąć, że za równo ze względów biologicznych jaki i ekonomicznych, przynajmniej do 31 stycznia 2023 r., utraciła zdolność do podjęcia pracy w ogóle. W tych okolicznościach, nie sposób przyjąć by skarżąca nie podejmowała pracy lub z takowej zrezygnowała, jeśli pracy tej obecnie w ogóle nie może podejmować. O fakcie tym z resztą orzekł niezależnie organ rentowy a skarżąca tego na żadnym etapie nie kwestionowała. Skoro więc skarżąca nie może jakiejkolwiek pracy podjąć, nie może także z niej zrezygnować ani też zaniechać jej podjęcia w rozumieniu o.ś.r., gdyż warunkiem do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie możliwości zarobkowania, z której jednak wnioskodawca świadomie rezygnuje w celu podjęcia opieki. Przez "możliwość podjęcia pracy" natomiast należy rozumieć posiadanie takich warunków osobniczych, w które (przy założeniu, że istnieje praca, której można się podjąć) w momencie decyzji w przedmiocie jej podjęcia, nie stwarzają nam żadnych ograniczeń do jej rozpoczęcia. W sytuacji jednak, gdy skarżąca nawet samej ów "możliwości" nie posiada, nie można zaliczyć jej do osoby uprawnionej do świadczenia w rozumieniu art. art. 17 ust. 1 pkt 1 o.ś.r. Wobec tego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza A, chociaż wydane przy powołaniu się na dalszy ustęp tego samego przepisu o.ś.r., nie naruszyły norm prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nadto przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom prawa. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 205 § 2 i art. 250 p.p.s.a. w zw. § 2, § 3, § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 18). A. P.