II SA/Ol 29/22

Dnia 8 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bartoszycach na uchwałę Rady Gminy Bartoszyce z dnia 30 marca 2021 roku nr XXXVIII/265/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Gminy Bartoszyce w 2021 roku - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 30 marca 2021 r., Nr XXXVIII/265/2021, Rada Gminy Bartoszyce przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bartoszyce w 2021 roku, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej też jako: "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej jako: "u.o.z."). W dniu 13 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Bartoszycach (dalej jako: "skarżący", "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewskazanie konkretnych wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację określonych zadań Programu oraz brak wskazania konkretnych sposobów wydatkowania tych środków finansowych, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. konieczności konkretnego rozdysponowania środków finansowych na poszczególne cele i wskazania sposobów ich wydatkowania. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Bartoszyce na rok 2021 w kwocie 123 550,00 zł z przeznaczeniem na realizację działań: 107 550,00 zł na działania określone w § 4, 6 i 9; 6 000,00 zł na działania określone w § 7 i 8 oraz 10 000,00 zł na działania określone w § 5. Zaś zgodnie z ust. 2 wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu będzie się odbywało w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, poprzez zlecenie świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawą z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Prokurator stwierdził, że ten sposób zapisu uniemożliwia odczytanie jaka część środków przeznaczona jest na realizację konkretnego zadania. Rozdysponowanie środków finansowych i określenie sposobów ich wydatkowania w przedmiotowej uchwale jest zbyt ogólne i niejasne, co może mieć wpływ na wybiórczą realizację celów, a co za tym idzie niektóre cele mogą w ogóle nie być realizowane. Podniósł, że wadliwość niniejszej uchwały potęguje fakt, iż jej część została wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 maja 2021 r., nr PN.4131.167.2021, stwierdzającym nieważność § 7 ust. 2-5 i § 8 ust. 3 załącznika do niniejszej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bartoszyce wniósł o jej oddalenie w całości. Za niezasadny uznał zarzut wydania uchwały z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. Stwierdził, że niewskazanie konkretnych wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację określonych zadań Programu oraz brak wskazania konkretnych sposobów wydatkowania tych środków nie powinno być postrzegane jako istotne naruszenie prawa, ponieważ w rzeczywistości nie oznacza całkowitego braku określenia w Programie "sposobu wydatkowania", a jedynie niepełne jego określenie, co w stanie faktycznym nie wpłynęło negatywnie na możliwość i sposób realizacji Programu. Można już obiektywnie to ocenić, jako że realizacja zadań dobiega końca, a w konsekwencji każde z zadań Programu (o ile zaistniały - brak usypiania ślepych miotów oraz utrzymywania zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym w związku z brakiem zdarzeń tego typu w przeciągu całego roku) było finansowane i nie pozostało fikcją. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości pozostawałoby w rażącej dysproporcji do rangi i skutków inkryminowanego pominięcia legislacyjnego. Wójt podniósł, że wyeliminowanie z obrotu prawnego całej uchwały w drodze stwierdzenia jej nieważności, a więc ex tunc, pozbawiłoby podstawy prawnej wszelkich działań podejmowanych w ramach jej wykonania. Należy mieć przy tym na względzie, że uchwała dotyczy roku 2021 i obecna próba jej zmiany byłaby bezprzedmiotowa. Ten aspekt sprawy powinien stanowić również asumpt przy ocenie celowości wnoszenia przez Prokuratora skargi na akt prawa miejscowego w dniu 13 grudnia 2021 r., a więc już w zasadzie na kilka dni przed końcem obowiązywania Programu. Wójt wskazał, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W5/94 (OTK 1994, Nr 2, poz. 44) wykształciła w orzecznictwie sądowoadministracyjnym linię orzeczniczą, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi wniesionej na ten akt, jednakże jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie przestała mimo jej uchylenia lub zmiany kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest uzależnienie dopuszczalności orzekania przez sąd o legalności już nieobowiązującej uchwały od skutków jakie ona wywołała, wywołuje bądź może wywołać. Program to akt prawa miejscowego niestanowiący podstawy do wydawania indywidualnych orzeczeń administracyjnych, tj. decyzji i postanowień, które mimo utraty mocy obowiązującej przez taki akt nadal będą pozostawać w obrocie prawnym i mogą stanowić źródło uprawnień i obowiązków. Skutki wywierane przez Program nie kreują trwających w czasie stosunków prawnych, w szczególności zaś obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone postanowieniami zawartymi w takich aktach przestają obowiązywać z chwilą utraty przez nie mocy obowiązującej bez jakichkolwiek po tej dacie konsekwencji. Wniesienie skargi przez Prokuratora na tracący moc prawną akt prawa miejscowego powinno dotyczyć aktów, które w dalszym ciągu mogą oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów, czy organów administracji publicznej. Pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. Wójt Gminy wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu, wobec braku sprzeciwu skarżącego. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tych przepisów Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenie prawa, które mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Zasadnym jest również wskazać, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest bezspornie aktem prawa miejscowego, więc w każdym czasie może zostać stwierdzona jej nieważność. Poza tym zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i orzekania przez Sąd jest to akt w dalszym ciągu obowiązujący. W związku z tym bezpodstawny jest wywód organu o braku celowości i bezprzedmiotowości wzruszania zaskarżonej uchwały z tego powodu, że kończy się termin jej obowiązywania. Jako akt prawa miejscowego Program zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, rozstrzyga o prawach i obowiązkach określonych podmiotów, jak również konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11 i art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2040/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotowa uchwała stanowi podstawę do podejmowania czynności prawnych, mogła więc wywołać skutki prawne. Jeżeli w trakcie obowiązywania aktu prawa miejscowego, a nawet po zaprzestaniu jego obowiązywania, stwierdzone zostaną istotne wady uchwały, z powodu których nie powinna w ogóle wejść do obrotu prawnego, to konieczne jest stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności uchwały w części może mieć miejsce wówczas, gdy nieprawidłowością objęty jest tylko fragment aktu, bez którego może on prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym. Natomiast, jeżeli sprzeczność z prawem dotyczy przepisu, który dezintegruje cały akt, mimo braku zastrzeżeń do innych przepisów, to zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2296/19, z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele jak i rozwiązania systemowe zawarte w u.o.z., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań wynikającą z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. ma charakter wiążący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji Program organ stanowiący gminy powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się precyzyjnie do wszystkich wymienionych w tych przepisach zagadnień. Z drugiej strony nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tych przepisów w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę wprost do uregulowania w Programie. W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. W świetle poczynionych uwag za niezgodne z normą upoważniającą oraz konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że w zaskarżonym Programie bezpodstawnie zdefiniowano pojęcia, które zostały już zdefiniowane w u.o.z. Dotyczy to § 1 pkt 4, 12 i 13, w którym wskazano co należy rozumieć przez: "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta gospodarskie", "koty wolno żyjące". Znaczenie tych pojęć wyjaśnione zostało odpowiednio w art. 4 pkt 16, 18, 21 u.o.z. Ponadto § 1 pkt 4 Programu stanowi modyfikację art. 4 pkt 21 u.o.z., który zdefiniował ogólnie "zwierzęta wolno żyjące (dzikie)" natomiast lokalny prawodawca zawęził tę definicję tylko do kotów. Omawiany Program jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa, bądź ich modyfikację. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09 (CBOSA) "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skoro przepisy programu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikowanie. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. NSA w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, CBOSA). Za istotnie naruszający prawo należy uznać również § 4 ust. 1 Programu, zgodnie z którym odławianie zwierząt bezdomnych na terenie gminy będzie miało charakter stały i będzie się odbywało w odniesieniu do pojedynczych zgłoszeń dotyczących błąkających się i pozostawionych bez opieki zwierząt, powodujących zagrożenie dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców. Z treści tego przepisu wynika, że obowiązkiem odławiania objęto zwierzęta "powodujące zagrożenie dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców". Ograniczenie takie jest sprzeczne z ustawą, w tym z art. 11 ust. 1, ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. W myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 11 ust. 3 u.o.z. zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. Art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. zobowiązuje do uregulowania w Programie kwestii odławiania bezdomnych zwierząt. Na zasadzie przytoczonych przepisów u.o.z. obowiązek odławiania powinien dotyczyć wszystkich zwierząt bezdomnych, a bezwzględnie zwierząt bezdomnych stwarzających poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Nie ma również podstaw prawnych dla regulacji zawartej w § 4 ust. 7 Programu, który stanowi, że gmina sprawuje nadzór nad działalnością schroniska, sprawdzając warunki bytowe umieszczonych zwierząt i zapewnienie im podstawowych potrzeb, tj.: dostęp do odpowiedniego pożywienia i świeżej wody, ochronę przed warunkami atmosferycznymi oraz należytą opiekę. W przepisie art. 11a u.o.z., a także innych, brak jest upoważnienia do sprawowania przez organy gminy nadzoru, czy kontroli nad działalnością schroniska w ramach realizacji Programu. Przyjęcie tego typu regulacji sanowi przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20, CBOSA). Istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi też brak wskazania w Programie konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, stosownie do art. 11 ust. 2 pkt 8 u.o.z. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przedmiotowy program powinien wskazywać konkretnie podmioty realizujące zadania objęte programem. W wyroku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, publ. CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że: "ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy". Oznacza to, że Gmina nie może zawierać umów na realizację zadań objętych Programem z podmiotami innymi niż wymienione w Programie. Program powinien określać więc nazwę i adres podmiotu, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. W wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 (publ. CBOSA) NSA stwierdził, że brak jednoznacznego wskazania lekarza weterynarii, zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt uniemożliwia w praktyce realizację zadań wynikających z Programu. W rozpoznawanej sprawie w § 1 ust. 1 pkt 1 Programu wskazano, że gmina posiada zawartą umowę z gabinetem weterynaryjnym wskazanym z nazwy i adresu. Jednak z następnych przepisów Programu nie wynika w ogóle, aby to ten podmiot miał zapewniać całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W § 9 Programu wskazano, że opieka taka będzie realizowana na podstawie stosownej umowy zawartej przez Gminę Bartoszyce z lekarzem weterynarii lub przez udzielanie jednorazowych zleceń lecznicom weterynaryjnym będącym do dyspozycji w momencie wystąpienia zdarzenia na zasadach ogólnych. Wybór lecznicy pozostawiono zatem organowi wykonawczemu gminy, podczas gdy art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. powierza to zadanie organowi stanowiącemu gminy. Odnosząc się do zarzutu skargi, z którym co do zasady zgodził się Wójt Gminy, wskazać należy, że na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie jako obligatoryjnego elementu sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. CBOSA). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej. Uchwałodawca przyjął bowiem w § 11 pkt 1-3 Programu, że kwota 107 550,00 zł ma być przeznaczona na działania określone w § 4, § 6 i § 9 – czyli na odławianie zwierząt, opiekę w schronisku, gospodarstwie rolnym i całodobowa weterynaryjną; 6 000 zł przeznaczono na działania określone w § 7 i § 8 – czyli na poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych i usypianie ślepych miotów; 10 000 zł przeznaczono na działania określone w § 5 – czyli na sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że taki podział jest zbyt ogólny i nie wyjaśnia jaką kwotę przeznaczono na realizacje konkretnego zadania. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. § 11 ust. 1 i 2 Programu w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z. W wyroku z dnia 29 lipca 2020, sygn. akt II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. NSA podkreślił, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Mając na uwadze zakres stwierdzonych nieprawidłowości i ich charakter, zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.