IV SAB/Wr 306/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Zgorzelcu w rozpoznaniu wniosku z dnia 10 lipca 2020 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej: oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi J. K., doręczonej Sądowi w dniu 10 sierpnia 2021 r., jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w Zgorzelcu w przedmiocie wniosku z dnia 10 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania odpisów dokumentów. W skardze Strona wywodziła, że pismem z dnia 10 lipca 2020 r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.), wystąpiła do organu o przesłanie danych znajdujących się w repertorium organu w zakresie zarejestrowanego odbioru pism nadawanych do organu przez Wojewodę Dolnośląskiego w zakresie wniosku o wypożyczenie akt sprawy zakończonej decyzją Starosty Zgorzeleckiego z dnia 22 listopada 2007 r. (o podanym w skardze numerze). Nadto podania daty nadania do Wojewody Dolnośląskiego przechowywanych w organie ww. akt, w szczególności: 1) pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 września 2017 r. (o podanym numerze) z prośbą o wypożyczenie akt sprawy wraz z podaniem daty ich przesłania do Wojewody oraz daty zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez Wojewodę; 2) zwrotnego poświadczenia przez organ odbioru przesyłki ze zwróconymi przez Wojewodę aktami. Strona wskazała, że w odpowiedzi na opisany wniosek organ, pismem z dnia 27 lipca 2020 r. poinformował o możliwości przejrzenia akt ww. sprawy, a zatem nie zadośćuczynił wnioskowi. Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. Strona wystąpiła ponowienie z żądaniem udostępnienia ww. informacji w podanej formie i z zachowaniem wymogów sanitarnych związanych z Covid -19. Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. organ powtórzył treść uprzedniego pisma kierowanego do Strony. Wobec tego Skarżący w dniu 12 października 2020 r. złożył ponaglenie do Prokuratury Okręgowej w Jeleniej Górze, podkreślając, że wniosek winien zostać rozpoznany w terminie 14 dni, a zatem organ pozostaje bezczynny. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej należy rozpoznawać w pierwszej kolejności, z wyłączeniem przepisu art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, bez zawieszenia terminów procesowych. Podkreślał, że organ stojący na straży praworządności jest obligowany do wzorcowego przestrzegania przepisów i wzmacniania zaufania obywatela do państwa. Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do przesłania kopii żądanych dokumentów, stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Skarbu Państwa – na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) zadośćuczynienia w wysokości 2.000 zł oraz zwrotu kwoty opłaconego wpisu od skargi. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2020 r. Strona negowała pogląd organu, że w odniesieniu do wniosku Strony ma zastosowanie art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 534 ze zm., dalej k.p.k.), gdyż odnosi się on wyłącznie do trwającego postępowania przygotowawczego, zatem wniosek Strony winien zostać rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieznajomość prawa przez organ nie zwalnia go od odpowiedzialności. Skarżący wskazał na zmianę przepisów poprzez wprowadzenie od dnia 22 czerwca 2021 r. art. 156 § 5b k.p.k. umożliwiającego dostęp do akt zakończonego postępowania przygotowawczego, jednakże zmiana ta nie objęła wniosku Strony, co obligowało organ do udostępnienia żądanej informacji. Stanowisko organu sprzeczne jest z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt OPS 7/13, w której stwierdzono, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Strona zaznaczała, że złożenie niniejszego pisma jest konieczne celem uniknięcia powtórzenia sytuacji mającej miejsce w sprawie prowadzonej pod sygn. akt IV SAB/Wr 169/21, kiedy to uniemożliwiono Skarżącemu przedstawienie swojego stanowiska, podzielając pogląd organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że wielokrotnie udzielał Stronie informacji na temat sposobu zaznajomienia się z aktami sprawy w tym, że w sprawie, w której jest on stroną, mają zastosowanie przepisy k.p.k., a nie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 156 k.p.k. Skarżącego informowano o możliwości przeglądania akt, miejscu, czasie i trybie w jakim może zostać to wykonane. Skarżący nie zastosował się do tych informacji i w dniu 2 listopada 2020 r. złożył skargę na bezczynność w zakresie nierozpoznania wniosku z dnia 10 lipca 2020 r. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że leży ona poza granicami kognicji sądów administracyjnych, które nie sprawują kontroli nad sposobem udostępnienia akt w postępowaniach karnych, ani nie nadzorują organów prokuratury w zakresie prowadzonych w indywidualnych sprawach postępowań przygotowawczych. W dniu 15 lutego 2022 r. Strona złożyła replikę, w której wywodziła, że przedmiotem skargi z dnia 9 sierpnia 2021 r. wniesionej do Sądu jest nieprzekazanie przez organ skargi Strony Sądowi. Zarzucał nieustosunkowanie się do tego zarzutu. W dalszych wywodach powielił zarzuty skargi, stwierdzając, że zarówno organ jak i Wojewoda Dolnośląski są organami administracji publicznej, a wniosek Strony ma związek ze stwierdzoną orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1415/19 rażącą bezczynnością Wojewody Dolnośląskiego. Zarzucał bezpodstawność łączenia informacji z zakresu prowadzonej w 2017 r. wymiany korespondencji pomiędzy organami z zakończonym w 2015 r. postępowaniem przygotowawczym, w którym Wojewoda Dolnośląski nie brał udziału. Negował także pogląd organu o wyłączeniu niniejszej sprawy spod kognicji sądów administracyjnych. Nadto informował, że odpowiedź na skargę nadesłano z naruszeniem terminów ustawowych oraz, że pisma załączone do skargi przez Stronę stanowią akta sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreśla się w doktrynie (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, opublikowano: WKP 2018, LEX ), z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Badając skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej Sąd w pierwszej kolejności obligowany jest do jest oceny, czy poddana jego kognicji sprawa objęta jest ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wymaga to zbadania, czy podmiot, do którego kierowany jest wniosek jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z zapisami ustawy oraz czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Nadto przy badaniu bezczynności ocenia się czy organ podjął czynności (wydał stosowny akt) w sytuacji istnienia takiego obowiązku zakreślonego terminem. Aby wykluczyć bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej - także tej, której organ faktycznie nie posiada - podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3109/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), albo gdy podlegają one udostępnieniu w innym trybie, niż przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W art. 4 u.d.i.p. ustawodawca wskazał podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, w ust. 1 wskazując, że są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie budzi zatem jakichkolwiek wątpliwości, że w zakresie tym mieści się Prokurator. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Przenosząc te uwagi na grunt sprawy trzeba stwierdzić, że niespornie organ jest podmiotem obligowanym do udostępnienia informacji, która mieści się w zakresie informacji publicznej wyznaczonej powołanymi przepisami. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotny jest jednak art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiący, że przepisy ustawy (o dostępie do informacji publicznej) nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Między stronami nie jest sporne, że objęte wnioskiem Strony dokumenty stanowiły zawartość akt postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygn. akt 1Ds.2/15, którego Skarżący był stroną. Analiza akt sprawy dowodzi, że w odpowiedzi na wniosek Skarżącego o udostępnienie żądanych dokumentów, który dotarł do organu w dniu 13 lipca 2020 r., pismem z dnia 27 lipca 2020 r. udzielono mu odpowiedzi, w której wyjaśniono, że Skarżącemu – jako stronie postępowania przygotowawczego – służy prawo zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu, we wskazanych godzinach urzędowania. Tym samym pismo Strony nie pozostało bez odpowiedzi. W tym miejscu wskazać trzeba na przepisy art. 156 § 5 zdanie pierwsze k.p.k. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez Stronę wniosku. Stanowi on, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Przywołany zapis przewiduje zasady, tryb i formę udostępnienia akt postępowania przygotowawczego. Ma tu zatem miejsce odmienne uregulowanie kwestii udostępniania określonych informacji publicznych, tj. zawartych w aktach spraw prowadzonych przez prokuraturę. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 (ONSAiWSA z 2014 r., Nr 3, poz. 37 oraz CBOSA) przyjął, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W zakresie możliwości dostępu do akt trwającego postępowania karnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu tej uchwały pogląd, że: przepis art. 156 § 1, § 5 i § 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle przywołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że żądane przez Skarżącego dokumenty podlegały udostępnieniu w innym niż wnioskowany trybie, o czym Skarżący był wielokrotnie informowany przez organ, a czego dowodzą akta sprawy. Tym samym, wobec udzielenia Stronie informacji, co sposobu udostępnienia żądanych dokumentów organ nie pozostawał w bezczynności, co nakazywało oddalanie skargi Strony. Przyjęty pogląd ma uzasadnienie w judykaturze por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 5/19; w Gliwicach z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 14/18 (dostępne w CBOSA). Analiza powołanych regulacji prawnych i orzecznictwa prowadzi zatem do wniosku, że odmienny tryb dostępu do informacji regulowany jest przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i kodeksu postepowania karnego, a przywołane przepisy nie pozostają ze sobą w kolizji. Wynika z nich, że wgląd w jakiejkolwiek postaci do akt sprawy w toku prowadzonego postępowania karnego podlega rygorom art. 156 k.p.k. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 647/11 i wskazane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Tym samym, skoro dostęp do informacji (w tym publicznej) z akt postępowania karnego zapewniony jest w innym trybie i na innych zasadach, to w sprawie wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p., na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Końcowo, odnosząc się do zarzutów zgłaszanych przez Stronę w skardze jak i dalszych pismach przyjdzie wskazać, że – tak jak to odnotowano w poczynionych już rozważaniach – obowiązujące w dacie złożenia wniosku przez Stronę przepisy k.p.k. uprawniały do udostępnienia akt sprawy postępowania przygotowawczego także po jego zakończeniu. Bezczynność organu wyklucza zatem przekazana w terminie nieprzekraczającym czternastu dni odpowiedź na wniosek Strony z dnia 10 lipca 2020 r. (odpowiedź z dnia 27 lipca 2020 r.). Natomiast zarzuty dotyczące zwłoki w przekazaniu Sądowi skargi Strony wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę były przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego pod sygn. akt IV SO/Wr 18/21, co wyklucza ich ponowne rozważanie. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę Strony jako niezasadną.